Системы местного управления зарубежных странах

Лекция 2: «Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества»

2.3. Местное самоуправление в зарубежных странах

В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

— органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

— органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

— основная единица местного самоуправления — приход;

— в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

В США сложились три основные формы организации городского управления.

«Система мэр—совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра — мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.

«Система совет—менеджер» (или «городской управляющий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.

Третья форма городского самоуправления в США — «комиссия» — встречается достаточно редко, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому:

— основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

— избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

— в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

— решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

— муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица — префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер — передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.

В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов Германии — земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Для многих развивающихся зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначенных сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого «прямого государственного управления на местах». Так, в Голландии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной провинции после консультации с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями. На нем, в частности, лежит ответственность за полицию и пожарные службы.

Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время — Конгресс местных и региональных властей Европы). Данный документ помимо общих принципов и общих положений относительно осуществления местного самоуправления в Европе устанавливает обязательную силу отдельных положений Хартии для подписавших ее государств. Это такие положения, как гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры. Кроме того, Хартия включает положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.

Источник

Системы местного управления зарубежных странах

Муниципальные системы зарубежных стран – это нормативно закрепленные и реализуемые на практике типы организации публичного управления местной территорией, в том числе ее социально-экономическим развитием, с предоставлением самостоятельности местному сообществу в решении местных вопросов или без такового.

Общая характеристика муниципальных систем в зарубежных странах

Во всех современных демократически организованных государствах система муниципального управления строится на единых принципах, которые получили свое нормативное закрепление в Европейской хартии местного самоуправления. При этом необходимо отметить, что характеристики муниципального управления в конкретных государствах имеют определенную специфику. Это касается:

Готовые работы на аналогичную тему

• структурной организации системы муниципального управления;
• вопросов ведения, вверенных муниципальным органам;
• приоритетных направлений деятельности муниципального управления и др.

В вопросах организации муниципального управления и в выборе конкретного типа системы муниципального управления немаловажную роль играют национальные традиции организации публичного управления, культурные и иные исторические особенности общественного и государственного развития и пр.

Исследование специфики организации муниципальных систем зарубежных стран позволяет выделить следующие основные модели:

• англосаксонскую муниципальную систему управления;
• континентальную муниципальную систему управления;
• смешанную муниципальную систему управления.

Англосаксонская муниципальная система

Специфическая организация системы муниципального управления сформировалась в Великобритании и затем распространилась в государствах, которые входили ранее в состав Британской колониальной империи. Такими государствами были восприняты основные принципы организации публичного управления в Великобритании. К числу этих стран относятся США, Новая Зеландия, Австралия и др.

В рамках рассматриваемой муниципальной системы реализацию полномочий местного самоуправления осуществляют выборные органы – так называемые советы, формируемые в различного уровня административно-территориальных единицах (советы графств, городские советы, районные советы). Выборы происходят раз в 4 года, и советы либо полностью обновляются в этот срок, либо происходит частичная ротация их членов. Члены совета выполняют свои функции на безвозмездных условиях.

Англосаксонская муниципальная система характеризуется значительной самостоятельностью муниципальных органов в решении вопросов местного значения:

• муниципальные органы автономны в решении вопросов, которые на законодательном уровне отнесены к их ведению;
• муниципальные органы не находятся в прямом подчинении государственным органам;
• государственные органы не имеют правовой и реальной возможности вмешиваться в те области общественной жизни, которые входят в состав ведения муниципальных органов;
• надзор за эффективностью и законностью деятельности муниципальных органов осуществляет население посредством демократических процедур, а также путем применения косвенных инструментов – обращения в суд или в государственные органы с соответствующими жалобами.

Поскольку советы не могут действовать постоянно, а собираются на регулярной основе для решения наиболее важных вопросов, для текущей работы формируются и постоянно действуют профильные комиссии.

Континентальная муниципальная система

Континентальная муниципальная система получила распространение в европейских государствах и воспринята значительным числом современных государств. Ее существенным отличием от англосаксонской муниципальной системы является то обстоятельство, что управление местной территорией реализуется должностными лицами государственной системы управления. Государственные должностные лица в рамках рассматриваемой муниципальной системы контролируют текущую деятельность в местных органов. Посредством таких государственных представителей на местном уровне государство реализует мероприятия административного контроля над местными сообществами.

В рамках названной муниципальной системы фактически происходит сочетание прямого государственного управления местными территориями с функционированием местных органов. Местные органы реализуют полномочия по вопросам местного значения, а также государственные полномочия, при этом государственные контролеры имеют широкие полномочия по одобрению, приостановке, аннулированию принятых местными органами решений, а также по роспуску и направлению в отставку местных должностных лиц.

При этом надо отметить, что рассматриваемая муниципальная система – это не застывшая форма организации управления местными сообществами, например, во Франции с 70-х годов происходит реформирование названной системы и постепенное децентрализация управления на местах: функции административного контроля сокращаются и практически сводятся сегодня к установлению законности принимаемых муниципальными органами решений.

Смешанная муниципальная система

Кроме того, в практике современных государств выделяют так называемые гибридные муниципальные системы. Это системы местного самоуправления, которые сочетают в себе черты как рассмотренной выше англосаксонской муниципальной системы, так и системы континентального типа, и при этом содержат специфические характеристики, обусловленные собственными культурными, политическими, социальными и национальными традициями конкретного государства.

В качестве примера гибридной муниципальной системы может быть рассмотрена муниципальная система Германии. Здесь местное самоуправление гарантируется на государственном уровне: общинам предоставляется право законодательного регулирования под собственную ответственность местных вопросов.

Аналогичное право предусмотрено и для объединения общин. Публичное управление в Германии строиться по системе снизу-вверх: общины как единица местного самоуправления решают местные вопросы самостоятельно, не допускается вмешательство земель и государства в вопросы местного значения, при этом допускается государственный надзор для обеспечения соответствия местных решений основным конституционным гарантиям, а также принятым на их основе федеральному законодательству и законодательству земель.

Источник