Международный опыт стран борьбы с коррупцией

Опыт борьбы с коррупцией в зарубежных странах и возможность ее использования в России

Аннотация. В статье подробно рассмотрю проблемы, связанные с коррупционной деятельностью государственных служащих. За основу возьму исследования зарубежных борцов с коррупционными процессами с целью формирования в России практичного решения коррупционной деятельности. В данной статье сделаю различные предположения решения данной проблемы при помощи антикоррупционного законодательства и др.

На данный момент существует четкое определение понятия «коррупция», установленное законодательством. Определение понятия «коррупция» приведено в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Уделяется большое внимание вопросу предотвращения коррупции, из-за масштабных негативных факторов. Все понимают, что избежать таких процессов возможно только при осуществлении твердых политических намерений и антикоррупционных глобальных мероприятий.

По словам большого количества специалистов, анализирование зарубежной практики антикоррупционных программ поможет России сформировать целые комплексы по борьбе с коррупционными процессами [1]. Следует выделить страны, в которые достигли успехов в реализации антикоррупционных программ: Финляндия, Швеция, Дания, Австралия, Канада, Нидерланды, Сингапур, Швейцария, Люксембург, Великобритания, Германия, Израиль, Франция, США [2]. Эти странны очень различаются по характеру программ противодействия коррупции: от имеющегося законодательства, до моральных устоев работников и их контроля.

Одной из первых, по реализации антикоррупционной деятельности начало правительство Сингапура, и довольно в короткие сроки добилось успеха в этом. Их стратегия была направленна на определенные цели: жесткая регламентация полномочий чиновников, методы упрощения бюрократической системы, оздоровление морально-психологического положения и этического порядка. Сформировались новые антикоррупционные акты, с учетом того, что власть пользуется высоким авторитетом, начали активно функционировать различные Бюро по борьбе с коррупционными процессами. Широко применяема стала система штрафов, лишения свободы, конфискаций, увольнений и др. Так же в зону риска попали не только сами взяточники, но и их семьи и родственники (ставилось под сомнение их светлое и успешное будущее).

Не могла оставить без внимания и политику государства Израиля в антикоррупционной составляющей. В Израиле с коррупцией борются самыми жестокими методами. Причем, невзирая на должности и заслуги взяточников. Есть две основные статьи, по которым судят коррупционеров. Первая — это взятка. А вторая — это нарушение общественного доверия. Когда невозможно доказать, что человек брал взятку, не поймали его на том, что он брал деньги, но можно доказать, что он своими действиями нанес ущерб государству ради выгоды. Или даже без выгоды, но нарушил то доверие, которым мы облекаем власть имущих — то такой человек идет под суд.

Совершенно противоположной антикоррупционной политикой обладают Нидерланды. Правительство государства решило сделать опор на создание уважительных взаимоотношений с чиновниками. Суть их программы: регулирование деятельности людей, которые находятся на постах и подвергаются коррупционному риску; антикоррупционная культура; создание той обстановки, при которой человеку просто не выгодно совершать коррупционные сделки и т.д.

Борьба с коррупцией в США составляет некое сочетание и пресечения коррупционной деятельности (уголовная ответственность, уголовно-правовая ответственность) и просто преодоления коррупционных процессов (мирным способом). В США был принят Кодекс этики правительственной службы в 1958 г. в виде резолюции Конгресса, в которой было закреплено, что каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно: ставить преданность моральным принципам и государству выше преданности лицам, партии или государственным органам; исполнять Конституцию, законы США, постановления органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения; работать весь трудовой день за установленную плату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей; находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач; никогда не прибегать к дискриминации, предоставляя кому-либо специальные блага или привилегии как за вознаграждение, так и без него, не принимать для себя и своей семьи блага или подарки при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей; не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо при исполнении государственной должности; не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей; никогда не использовать конфиденциальную и служебную информацию для извлечения личной выгоды; вскрывать случаи коррупции при их обнаружении; соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия [3].

В Канаде коррупционные правонарушения имеют характер самых тяжелых преступлений против общества (иногда приравниваются к измене). Ответственность в Канаде несет не только получатель взятки, но и взяткодатель. Так как подобные правонарушения приравниваются к государственной измене, то и наказание весьма серьезное, оно включает: тюремный срок до 14 лет и лишение депутатской деятельности без возможности восстановления и работы в подобных сферах.

Опыт Китая в борьбе с коррупцией так же интересен. Хотя не назвать эту страну успешной в сфере антикоррупционной деятельности, но здесь преобладает другая опора: многовековые культурные традиции народа. Партийные организации и государственное управление отвечают за антикоррупционную деятельность [4]. Народные суды занимаются исключительно коррупционными делами [5]. Согласно действующим нормам, оговариваемым в УК, в отношении пойманных на коррупции чиновников и партийных функционеров практически любого уровня приговоры жесткие — либо огромные тюремные сроки или же смертная казнь. Со временем изменилась технология самой казни — вместо расстрелов ввелись более «гуманные» смертные инъекции. Двухлетняя отсрочка исполнения приговора означает возможность замены смертной казни на пожизненное заключение — с учетом примерного поведения и искреннего раскаяния осужденного. И всегда это сопровождается конфискацией имущества [6].

По словам исследователей, схожий характер с коррупцией России имеет Франция. Встречаются такие прецеденты в сферах: расходования денежных средств государственного бюджета, муниципальная государственная служба, взаимоотношения между предпринимателями и органами власти. Функции борьбы с расточительством и казнокрадством чиновников во Франции традиционно занимались Госсовет, Счётная палата и Генеральная инспекция финансов. Однако для полноценной борьбы со взяточничеством необходимо было либо изменить функции этих структур, либо создавать новые. В результате, начиная с 90-х годов, были созданы четыре государственных организации, ответственных за противодействие коррупционной деятельности: центральный орган по противодействию коррупции, учреждение по борьбе с отмыванием денег, комиссия по этике, контрольная инспекция [7].

Подводя итог сделаю выводы: все страны считают необходимым повышение уровня честности и профессионализма служащих. Исследование зарубежного опыта борьбы с коррупцией показывает, что очень важен хорошо отлаженный механизм правового обеспечения, информационно-разъяснительного обеспечения, и организации кадров в политике противостояния коррупции. На основе опыта стран с успешной антикоррупционной политикой можно выявить список наиболее важных мер пресечения коррупции:

• Создание отлаженной системы государственных органов; организация профессионального правительственного общества, способного принимать антикоррупционные решения;
• Создание твердой правовой стратегии и прочного антикоррупционного законодательства;
• Внедрение кодексов этики и нравственных устоев;
• Отслеживание профессионализма служащих;
• Исключение возможности преследования частных интересов;
• Повышение уровня прозрачности управленческих процессов; усиление контроля и отчетности; уменьшение монополизма власти [8].
• Организация материального стимула, зарплата должна обесценивать доходы от взяток;

Зарубежный опыт может быть адаптирован и применен в реализации Российской антикоррупционной компании. Это затрагивает такие сферы как: развитие правовых и законодательных противодействий коррупции; устранение коррупциогенных факторов; соблюдения требованийи к служащим; разработка системы мониторинга коррупционных правонарушений в целях принятия мер;

Источник

Где взяточникам несладко живётся: мировой опыт борьбы с коррупцией

Проблема мздоимства относится к категории наиболее застарелых и трудноразрешимых. В старину против нее ополчались кто как умел. Большинство правителей, доведенных до белого каления липкостью рук и бездонностью карманов собственных слуг, от ближайших доверенных лиц до мелких клерков, не мудрствуя лукаво рубли головы, ссылали на край света и отбирали в казну нажитое нечестным путем.

Довольно оригинально, если верить некоторым преданиям, решил поступить один из османских султанов: избирая себе очередного великого визиря, он через год без всяких разбирательств снимал его с должности, казнил, а имущество конфисковывал – дабы следующему было неповадно. Так повторялось не единожды… И что же? Количество желающих занять этот пост нисколько не уменьшилось! Это доказывает, что менталитет переломить крайне сложно даже самыми суровыми мерами.

Впрочем, одной лишь суровостью в вопросах борьбы с коррупцией, как показывает мировая практика, многого не добьешься. Смертная казнь за это преступление может быть применена сегодня в таких странах, как Китай, Таиланд, Куба. В Объединенных Арабских Эмиратах взяточникам рубят загребущие руки, как обычным ворам. В Поднебесной предельная суровость законодательства сочетается еще и с проведением «воспитательной работы», правда, довольно своеобразной. На крайне увлекательные экскурсии в тюрьмы, где содержатся попавшиеся коррупционеры, водят не только самих государственных служащих, рискующих поддаться соблазну, но также и членов их семей вплоть до детей. А родственникам расстрелянных взяточников запросто могут прислать счет за израсходованные при этом боеприпасы…

Увы… Ни одна из этих стран рейтинг наименее коррумпированных не возглавляет. Глаза боятся, а руки берут… Зато другое азиатское государство, Сингапур, считается во всем в мире едва ли не образцом успешной антикоррупционной политики. В чем секрет того, что коррупционерам там живётся несладко? Не только в том, что для расследования действий нечистых на руку чиновников там были созданы специальные структуры, максимально независимые и пользующиеся самыми широкими полномочиями. И даже не в принятии соответствующих законодательных актов, которыми потенциальные взяточники были поставлены в крайне жесткие рамки.

Огромную роль сыграло введение так называемой «презумпции коррупционной виновности» чиновника, в соответствии с которым не следователи должны были доказывать факт получение им неправомерного вознаграждения, а он сам был обязан самым подробным образом обосновать собственное материальное благополучие с точным указанием его законных источников. В противном случае – не только позорное увольнение и конфискация всего добра, но и солидный тюремный срок. При этом нельзя не отметить, что одновременно с упомянутыми мерами размеры заработной платы государственных служащих там были увеличены весьма существенно, дабы чиновников намного сложнее было ввести в искушение.

В Европе довольно успешным считается итальянский опыт борьбы с коррупцией. В 1993-1994 годах там была проведена небывалая по своему масштабу спецоперация «Чистые руки», в результате которой были осуждены более полутысячи чиновников и политиков вплоть до государственных деятелей очень высоких рангов. Всего же под следствием оказалось около 20 тысяч человек, а до 80% тамошних чиновников просто уволились со своих постов от греха подальше. А началось все с того, что на взятке в 5 тысяч долларов попался директор пансионата для престарелых в Милане Марио Кьеза. Однако, как оказалось, этот персонаж был лишь звеном в цепочке, идя по которой, следователи добрались до его подельников на самом верху. Впрочем, сказать, что с той поры Италия целиком и полностью избавилась от коррупционеров и коррупции, было бы очень большим преувеличением.

Достаточно продуктивно ведут борьбу с этим злом в странах Скандинавии. Там, как, впрочем, и везде, где мздоимцев удалось максимально обуздать, результат приносит сочетание достаточно жесткого антикоррупционного законодательства, максимальной прозрачности деятельности государственных органов и минимальной «зарегулированности» того же бизнеса, что сводит риски взяточничества и возможности для него к минимуму. Неплохих результатов добились также Нидерланды и Южная Корея, не в последнюю очередь благодаря предельно усиленному контролю за деятельностью чиновников, в том числе и со стороны рядовых граждан. В той же Южной Корее Комитет по аудиту и инспекции обязан начинать расследование по любому поступившему в него заявлению, а голландцы платят чиновникам за сообщения о сомнительных действиях коллег.

Что из всех этих методов может быть применено в России? Сложно сказать. Важно — не пытаться смешать все в кучу и не начать, как это уже бывало не раз, применять даже самые действенные чужие рецепты без учета местной специфики. А главное — выстроить систему защиты законодательства и доверия тем, кто такой защитой призван заниматься.

Источник

Зарубежный опыт противодействия коррупции

Коррупция сопровождает человечество с древнейших времен. Наказание за взяточничество предусматривалось еще законами Хаммурапи (4 тыс. лет назад), устанавливалось египетскими фараонами. Пагубное воздействие этого асоциального явления ощущается в любой стране, независимо от государственного устройства или традиций.

Резкий всплеск коррупции был отмечен в период становления рыночных отношений в ХIХ веке. Одновременно появились и первые попытки противодействия ей на законодательном уровне. Но существенного изменения антикоррупционной ситуации ни в мире, ни в отдельных государствах не произошло.

Только во второй половине XX столетия, когда борьба с коррупцией в ряде стран была возведена в ранг государственной политики, удалось добиться минимизации ее влияния на все сферы жизнедеятельности общества.

В этом отношении представляет интерес опыт тех государств, которые сравнимы с Россией по численности управленческого аппарата. Это, прежде всего, США, Германия, Великобритания, Франция, Китай и ряд других стран.

В США антикоррупционное законодательство характеризуется чрезвычайной жесткостью. Так, за различные виды коррупции 1 – взятка, кикбэкинг (выплата части незаконных денег участнику сделки) и др. – предусмотрены штрафы в тройном размере взятки или тюремное заключение от 15 лет, либо то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах – лишение свободы до 20 лет.

Законодательство США предусматривает наказание за дачу и получение вознаграждения за услуги, входящие в круг обязанностей должностного лица. Поощрения, по американскому праву, чиновник может получить только официально – от правительства. Наказание за нарушение этой нормы – штраф или лишение свободы до 2 лет, или совокупность наказаний.

Коррупционными признаются сделки между любыми лицами по поводу устройства на федеральную государственную службу. Так, уголовно наказуемым является требование денег или имущественных благ, или их получение для содействия в устройстве на государственную службу. Виновный наказывается лишением свободы на один год или штрафом в размере требуемой или полученной суммы, или совмещением обоих видов наказания. Исключение составляет деятельность специальных агентств по найму, имеющих разрешение участвовать в наборе на государственную службу.

Антикоррупционное законодательство США носит системный характер. Оно состоит также из правовых актов, регламентирующих лоббистскую, банковскую, биржевую и иные виды деятельности. И хотя это не является гарантией полного искоренения коррупции, в США ее уровень значительно ниже, чем в других государствах.

Борьба с коррупцией облегчается тем, что в США фактически нет иммунитетов для должностных лиц. Любой чиновник, включая президента, конгрессменов и сенаторов, может быть привлечен к уголовной ответственности, хотя и в особом порядке, после отстранения его от должности.

Другим важнейшим направлением антикоррупционной стратегии США является профилактика коррупции в системе государственной службы. Она основывается на внедрении так называемой «административной морали», представляющей собой этические и дисциплинарные нормы.

Впервые Кодекс этики правительственной службы был принят в 1958 г. в виде резолюции Конгресса, в которой было закреплено, что каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно:

• ставить преданность моральным принципам и государству выше преданности лицам, партии или государственным органам;
• исполнять Конституцию, законы США, постановления органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;
• работать весь трудовой день за установленную плату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей;
• находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач;
• никогда не прибегать к дискриминации, предоставляя кому-либо специальные блага или привилегии как за вознаграждение, так и без него, не принимать для себя и своей семьи блага или подарки при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей;
• не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо при исполнении государственной должности;
• не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей;
• никогда не использовать конфиденциальную и служебную информацию для извлечения личной выгоды;
• вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;
• соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия.

Кодекс, хотя и имел рекомендательный характер, в дальнейшем стал основой правовой регламентации «административной этики» госслужащих США.

В развитие Кодекса в 1962 г. Конгрессом США были приняты так называемые «официальные нормы поведения выборных должностных лиц (членов обеих палат парламента) и публичных должностных лиц органов исполнительной власти».

В 1965 г. распоряжением президента Л. Джонсона были установлены стандарты поведения, этические нормы должностных лиц. В 1978 г. эти правила обрели форму Закона «Об этике служащих государственных органов».

С конца 80-х годов XX в. этические начала государственной службы стали объектом еще более жесткой правовой регламентации. В 1989 г. Конгрессом США был принят Закон «О реформе Закона об этике», который внес существенные изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил их на все ветви федеральной власти – законодательную, исполнительную и судебную.

В октябре 1990 г. Закон был подкреплен исполнительным приказом президента США № 12731 «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата». Эти принципы были распространены не только на чиновников высшего ранга и на рядовых госслужащих.

Согласно приказу госслужащие:

• не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации или использование такого рода информации в личных целях;
• не могут в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие;
• принимать подарки от лиц, интересы которых зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей;
• обязаны докладывать «в соответствующие инстанции обо всех замеченных случаях разрушения собственности, обмана, злоупотребления и коррупции».

Контролем за исполнением этих установлений занимаются специально назначаемые в любом государственном управлении или департаменте лица или группы лиц, комиссии, которые при необходимости могут запрашивать дополнительную информацию, вызывать на беседу самих чиновников, проводить служебное расследование.

Для чиновника последствия обнаружения допущенных им нарушений могут выразиться в виде применения к нему одной из следующих мер воздействия:

• частичная или полная дисквалификация;
• перемещение на низшую должность;
• предложение прекратить «конфликтные» финансовые связи.

При серьезных нарушениях возможно привлечение к уголовной ответственности.

Кроме того, ограничивается право государственного служащего на побочный (по совместительству) заработок, размер которого не должен превышать 15% оклада по должности. Это ограничение распространяется на должностных лиц всех ветвей власти, за исключением членов Сената США. Чиновники, назначаемые президентом США, вообще не могут получать «какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей».

Что касается бывших государственных служащих, то ограничение их деловой деятельности действует в течение двух лет после выхода в отставку. Им запрещается выполнять представительские функции при разрешении органами исполнительной власти конкретных дел, которые относились к ведению этого государственного служащего в течение года, предшествующего прекращению его службы. Двухлетний запрет распространяется и на бывших «старших чиновников» исполнительной власти. Они не должны поддерживать контакты с прежним местом работы, не могут представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором они служили, или каким-либо государственным служащим этого ведомства.

Еще одним важнейшим положением антикоррупционной стратегии США являются единые для всех ветвей государственной власти правила, ограничивающие получение должностным лицом подарков от частных лиц и организаций 2 .

Так, сенатор США, а также сотрудники его аппарата не должны принимать подарки от частных физических и юридических лиц, которые могут оказаться заинтересованными в одобрении Сенатом конкретных законов, если стоимость подарков в течение календарного года в совокупности превышает 100 долл. Стоимость подарков, получаемых сенатором из других источников (исключая родственников) в течение календарного года, не должна превышать в совокупности 300 долл. Закон об этике налагает ограничения на оплату частным лицам подарков в форме поездок. Сенат установил лимит в три дня (и две ночи) для поездок внутри страны и в семь дней (и шесть ночей) для поездок за границу. Эти ограничения распространяются также и на членов семей сенаторов.

Член палаты представителей Конгресса США имеет право получать подарки в течение календарного года общей стоимостью не более 250 долл. из одного источника 3 . Такое ограничение распространяется и на сотрудников его аппарата. При этом каждый подарок, включая подарки супругам должностных лиц, «справедливая рыночная цена» которого превышает 100 долл., должен декларироваться 4 . Эти ограничения распространяются на все подарки, кроме подарков от родственников.

Для остальных категорий государственных служащих также существуют ограничения на получение подарков. Государственный служащий и его супруга (супруг) могут в течение календарного года принять подарки, цена которых в совокупности не превышает 100 долл. Получив подарок выше допустимой стоимости, государственный служащий обязан в течение 60 дней сдать его в соответствующий орган своего ведомства.

Особое внимание уделено правилам, регламентирующим условия получения подарков и наград от представителей иностранных государств. Государственный служащий, например, имеет право принять подарок от представителя иностранного государства в том случае, если этот подарок предлагается в качестве сувенира или знака вежливости и не превышает «минимальной стоимости». Принять подарок выше «минимальной стоимости» должностное лицо вправе, если такой подарок способствует развитию связей США в сфере науки или медицины, а также если отказ принять подарок может обидеть дарителя и каким-то образом повлиять на международные связи.

Как показывает анализ, в США выстроена достаточно эффективная система, создающая условия для действенной борьбы с коррупцией.

В Великобритании основу уголовного законодательства о взяточничестве (коррупции) составляют Закон о взяточничестве в публичных организациях 1889 г. и законы о предупреждении коррупции 1906 и 1916 гг.

Первый из названных законов осуждает «требование взятки или получение, или согласие на получение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо».

Лицо, признанное виновным в таком поступке, присуждается к тюремному заключению или к уплате стоимости подарка, ссуды или вознаграждения, полученных им. Дополнительно он лишается права быть избранным или назначенным на какую-либо публичную должность сроком на семь лет. В случае повторного осуждения виновный может быть приговорен к лишению служебных прав навсегда, а также к лишению права на какую-либо компенсацию или пенсию, на которые он бы рассчитывал в качестве должностного лица.

Закон 1906 г. о предупреждении коррупции предусматривает уголовную ответственность независимо от того, совершило ли лицо, получившее взятку, те действия, за которые она была дана, и от мотивов, которыми руководствовался взяткодатель.

Закон 1916 г. об исправлении Закона о предупреждении коррупции и дополнениях к нему устанавливает ответственность за взяточничество в тех случаях, когда делом или сделкой, по поводу которых взятка была дана, был договор или предложение договора с центральным правительством или с отдельными правительственными ведомствами. Предусмотренное Законом 1916 г. взяточничество карается тюремным заключением на срок от 3 до 7 лет.

В отдельный состав коррупционного преступления британское законодательство выделяет подкуп с целью получения почетных наград. Причем ответственность предусмотрена как для дающих, так и для получающих взятку. Взяткодатель наказывается лишением свободы на срок до двух лет или (и) штрафом по усмотрению суда. Взяткополучатель – лишением свободы до 3 месяцев или (и) штрафом в пределах предусмотренного законом максимума (Закон о предупреждении злоупотребления с наградами 1925 г.).

Законом о продаже должностей 1809 г. в редакции Закона об уголовном праве 1967 г. предусмотрена ответственность за коррупцию в виде продажи, покупки, сделок с целью получения какой-либо должности, в том числе и работы по найму как в пределах Соединенного Королевства, так и в британских владениях. Виновные наказываются лишением свободы на срок до 2 лет и лишением права навсегда занимать соответствующую должность.

Британское законодательство рассматривает в качестве самостоятельного преступления подкуп судей и судебных чиновников. Лица, которые предлагают или дают судебному чиновнику какой-либо дар или денежное вознаграждение с целью повлиять на его служебное поведение или действие, и судебный чиновник, принимающий вознаграждение, совершают преступление, наказуемое штрафом или лишением свободы до 2 лет.

Что же касается коррупции на финансовых рынках, то британская правовая система обязывает финансистов сообщать обо всех подозрительных операциях в правоохранительные органы. И если банкир этого не сделает, то его привлекут к уголовной ответственности в качестве соучастника.

В рамках антикоррупционной стратегии в Великобритании реализуется и программа утверждения принципов честности и неподкупности во всех сферах жизни общества, в том числе на государственной службе. В октябре 1994 г. был создан независимый консультативный Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни под председательством лорда Нолана. В состав Комитета вошли 10 авторитетных общественных деятелей, в том числе два члена парламента. В задачи Комитета входило: «изучение и оценка норм поведения всех руководителей общественных учреждений, включая все действия, относящиеся к их финансовой и коммерческой деятельности»; выработка рекомендаций по улучшению моральных критериев участников «публичной жизни». К их числу были отнесены все министры, государственные служащие, члены национального и Европейского парламентов, высшие чиновники всех неправительственных общественных учреждений, представители местных властей. При этом Комитету не рекомендовалось рассматривать частные случаи нарушения стандартов поведения, а сосредоточиться на формировании общих принципов достойного участия в общественной жизни. В результате уже в 1995 г. Комитет сформулировал семь принципов государственной работы чиновников – своеобразный Кодекс поведения:

• нестяжательство – служение только общественным интересам, отказ от каких-либо действий для достижения материальных и финансовых выгод для себя, своей семьи и друзей;
• неподкупность – недопущение какой-либо финансовой или иной зависимости от внешних лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение официального долга;
• объективность – непредвзятое решение всех вопросов;
• подотчетность – ответственность за принятые действия перед обществом и предоставление полной информации в случае публичной проверки;
• открытость – максимальное информирование общества обо всех решениях и действиях, их обоснованности (при этом сокращение информации допустимо при необходимости соблюдения высших общественных интересов);
• честность – обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения возможных конфликтов в пользу общественных интересов;
• лидерство – соблюдение принципов лидерства и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни.

Хотя сами по себе нарушения данных стандартов не влекли за собой судебных последствий и рассматривались только как нарушение «Кодекса чести», они сыграли роль сдерживающего фактора в борьбе с коррупцией.

Антикоррупционное законодательство Франции направлено на борьбу с должностными преступлениями государственных чиновников, принимающих политико-административные решения, а также противодействие деятельности политических партий, применяющих незаконные методы финансирования и проведения избирательных кампаний.

Первое направление получило развитие еще в 1919 г., когда в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая государственным чиновникам в течение 5 лет после отставки работать в компании, которую они контролировали, находясь на государственной службе. Неисполнение этого требования наказывалось лишением свободы до двух лет и штрафом в размере 200 тыс. франков. В 1946 г., затем в 1992 г. в связи с принятием Устава о государственной службе ответственность по данной статье была ужесточена.

И все же французское законодательство уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания. При этом преследуется главная цель – предотвращение «недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего». Французские законодатели менее суровы, чем американские. От чиновников не требуется подача декларации о доходах, а соблюдение ограничений на профессиональную деятельность после увольнения чиновника с государственной службы контролируется менее строго.

Особенность французского антикоррупционного законодательства, по сравнению с американским, заключается в том, что государственные чиновники могут участвовать в выборах, не утрачивая своего статуса. Им разрешается совмещать свою работу с выборной должностью на местном уровне. Если же они избраны в общенациональный парламент, то обязаны уйти в отпуск со службы, но по истечении срока депутатских полномочий вправе вернуться на прежнюю должность без каких-либо ограничений.

Особый статус устанавливается для министров, к которым относятся все члены правительства независимо от ранга. По Конституции Франции правительственным чиновникам запрещено совмещать свою должность с депутатским или сенатским мандатом и с любой другой профессиональной деятельностью в общественном или частом секторе. После отставки министры в течение шести месяцев не имеют права занимать руководящие посты в государственных или частных компаниях. Это не относится к лицам, которые до назначения на министерский пост уже работали в указанных сферах.

Во Франции созданы правовые и организационные основы гласности деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата.

Среди актов, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, следует назвать также решение правительства страны от 11 марта 1988 г. о публикации актов политических партий и данных о расходах на проведение избирательных кампаний, об обязательном декларировании доходов министров и парламентариев.

В 1990 г. был принят Закон о финансировании политических партий, который ввел ограничения на предоставление средств, в том числе на проведение избирательных кампаний, политическим партиям от физических лиц или предприятий. В 1993 г. была создана Национальная комиссия по счетам избирательных кампаний и финансированию политических партий, наделенная контрольными функциями.

В 1991 г. во Франции была создана Межведомственная комиссия по контролю за рынками государственных заказов и общественных работ, а в 1993 г. был расширен круг мероприятий, направленных на соблюдение правил заключения контрактов на проведение общественных работ. В этот же период в законодательство была введена такая форма коррупции, как покровительство. Под ним понимаются действия чиновников, ведающих распределением заказов, которые предоставляют частному предприятию незаконные льготы.

В 1995 г. был принят Закон Ceгена, дающий Счетной палате право контролировать процесс назначения на государственную службу. Практически одновременно была создана Комиссия по финансовой гласности политической жизни, которая контролирует имущественное положение парламентариев. В соответствии с Законом, каждый депутат Национального собрания Франции после своего избрания обязан предоставить финансовые счета о средствах, израсходованных на предвыборную кампанию, а также «декларацию чести» с указанием размеров личной собственности. Такие же декларации представляют депутаты Европейского парламента, члены генеральных и региональных советов.

В системе противодействия коррупции функционируют специальные подразделения криминальной полиции, МВД, прокуратуры, таможенной службы и налоговой инспекции. Координация этой деятельности возложена на Центральную межведомственную службу при минюсте по предотвращению коррупции.

Немаловажную роль в противодействии коррупции играет и созданная в 1991 г. при министерстве экономики и финансов Франции служба «Тракфин» (Tracfin). Этот орган создавался для борьбы с «отмыванием» нелегальных доходов от незаконного оборота наркотиков. Затем в поле его зрения попали дела о ввозе и вывозе капитала, полученного от незаконной торговли оружием, и, как следствие, о коррупции крупных французских госчиновников.

В настоящее время «Тракфин» занимается всем комплексом проблем, связанных с отмыванием «грязных» денег через банковскую сеть.

Антикоррупционная система Германии базируется на 10 основных принципах:

• охранять государственную казну и конкуренцию посредством регистра коррупции;
• создавать стимулы для новой этики предпринимательства;
• запрещать должностным лицам, уволенным со службы за оказание протекции, в течение 5 лет иметь отношение к предпринимательству;
• ликвидировать пробелы в законах;
• вести санкционированный контроль за телефонными разговорами;
• урегулировать положение главного свидетеля посредством смягчения наказания;
• улучшать уголовное преследование путем создания центров по борьбе с коррупцией;
• обеспечивать широкую гласность своей деятельности;
• создать «телефон доверия»;
• усилить контроль с целью предупреждения самообогащения, и злоупотребления субъективным правом 5 .

Следует отметить, что для противодействия коррупции в Германии были приняты меры законодательного и административного характера.

В 1997 г. вступил в силу Закон о борьбе с коррупцией с одновременным внесением изменений в Уголовный кодекс (УК) Германии. Был расширен перечень коррупционных преступлений:

• получение выгоды (§331);
• получение взятки за нарушение служебного долга (§332);
• обещание, предложение выгоды, взятки (§333);
• дача взятки за нарушение служебного долга (§334);
• получение и дача взятки в хозяйственном обороте (§299);
• ограничивающие конкуренцию соглашения при конкурсах (§298).

В УК Германии была внесена статья о даче и получении взятки в частно-правовом обороте, которая ранее содержалась в Законе против неразрешенной конкуренции (подкуп служащего – §12).

В качестве организационно-правовой меры министерствам и федеральным органам управления был представлен пакет документов, который получил название «Директива федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления».

В Директиве содержатся положения, направленные на предупреждение коррупции:

• определение перечня должностей, наиболее подверженных коррупции;
• усиление внутриведомственного контроля в форме ревизий;
• особенно тщательный подход при назначении лиц на должности, исполнение которых допускает возможность совершения коррупционных действий;
• обучение и повышение квалификации сотрудников для неприятия ими действий, подпадающих под состав коррупционных преступлений;
• усиление служебного надзора руководством федерального органа;
• ротация персонала, занимающего должности, наиболее подверженные коррупции;
• строгое соблюдение предписанных процедур при выделении и оформлении государственных заказов;
• четкое разделение этапов, связанных с планированием, выделением и расчетами при оформлении государственных заказов;
• исключение из конкурса участников аукциона в случае серьезного нарушения установленных правил.

Одновременно с Директивой были разработаны Рекомендации по соблюдению «Кодекса антикоррупционного поведения». К Рекомендациям прилагалось «Руководство к действию», предназначенное для руководителей, поскольку эффективность мер воздействия и предупреждения коррупции в первую очередь зависит, по мнению германских законодателей, от руководящих лиц государственной службы.

В соответствии с этими документами государственные служащие не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы 6 .

Для всякой иной работы, помимо службы, служащий обязан получить предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешение не требуется для: принятия опекунства, ухода за больным или немощным, выполнения обязанностей по завещанию, отправления «свободной» профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях.

Среди мер, направленных на противодействие коррупции, следует отметить порядок трудоустройства лиц, ушедших с высоких государственных постов. В течение установленного срока они должны получить разрешение правительства на работу в частном секторе или занятие коммерческой деятельностью, если они к ней имели отношение. В противном случае их поведение может рассматриваться как коррупционное.

В Германии служащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе служебной деятельности. Без разрешения служащий не имеет права давать показания или делать заявления по известным ему фактам (делам) даже в суде. Разрешение такого рода дает руководитель службы или, если служебные отношения прекращены, последний руководитель службы. Сведения для прессы вправе оглашать только правление учреждения или уполномоченный им служащий.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в Германии соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни. Все это способствует эффективности антикоррупционной стратегии ФРГ.

Заслуживает внимания опыт противодействия коррупции Финляндии, у которой, по международным оценкам, один из самых высоких антикоррупционных рейтингов.

Низкому уровню коррупции в органах государственной власти и управления Финляндии способствуют:

• наличие развитых институтов гражданского общества, в том числе СМИ;
• стремление к минимизации вмешательства государства в экономический сектор;
• прозрачность и гласность процесса принятия решений должностными лицами, открытость и доступность большинства нормативных и подзаконных актов;
• политическая, финансовая и кадровая независимость системы правосудия от исполнительной власти, действительная гарантия защиты лиц, оказавших содействие компетентным органам в борьбе с коррупцией;
• эффективная организация административной системы, характеризующейся компактностью, малой степенью бюрократизации, отсутствием кастовости;
• адекватная система внутреннего и внешнего контроля за действиями должностных лиц, широкие полномочия в этой области у канцлера юстиции и парламентского уполномоченного по правам человека, парламента;
• достойный уровень зарплаты государственных служащих, наличие так называемого «социального пакета» (пенсионного обеспечения и выходного пособия), размер которого устанавливается по итогам выслуги лет;
• морально-психологический настрой общества и всего корпуса должностных лиц на неприятие коррупции.

Основные антикоррупционные принципы финского государства – прозрачность процесса отправления власти, обеспечение законности в государственной администрации, ответственность и добропорядочность государственных должностных лиц и служащих – закреплены в Конституции.

Государственная политика профилактики и пресечения коррупции изложена в общенациональной «Программе по борьбе с преступлениями в экономической сфере» 1996 г. Другие специализированные антикоррупционные проекты, а также специальные правоохранительные службы в стране отсутствуют.

Под должностным взяточничеством как основным видом коррупции в Финляндии понимается противоправная сделка между представителем органа власти или управления любого уровня и лицом (группой лиц, организацией), заинтересованным в его определенном поведении. При этом обоюдно извлекаемая выгода может носить как материальный (деньги, имущество, ценные бумаги и т.д.), так и нематериальный (лоббирование чьих-либо интересов, помощь в проведении избирательной кампании и т.д.) характер. В соответствии с Законом «О государственных служащих» чиновникам запрещается принимать подарки, угощения, пользоваться услугами увеселительного характера за счет заинтересованных лиц, на прохождение дел которых они могут оказать влияние. Высшие должностные лица страны (в том числе члены правительства и депутаты парламента) обязаны периодически представлять декларации о своих доходах и их источниках, которые обычно предаются публичной огласке.

В Уголовном кодексе Финляндии за совершение государственными должностными лицами коррупционных преступлений предусмотрены различные наказания: от штрафа до 2 лет лишения свободы (с освобождением от занимаемой должности, запретом занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от 2 месяцев до 4 лет при наличии отягчающих обстоятельств). Они назначаются по следующим составам преступлений: получение государственным должностным лицом взятки либо принуждение к ее даче, равно как и сама дача взятки; злоупотребление должностными полномочиями; служебный подлог; фальсификация доказательств; подкуп для дачи ложных показаний или неправильного перевода официального текста и т.д.

Опыт борьбы с коррупцией в Японии свидетельствует о том, что отсутствие единого кодифицированного акта не препятствует эффективному решению этой проблемы. Нормы антикоррупционного характера содержатся во многих национальных законах.

Особое значение законодательство Японии придает запретам в отношении политиков, государственных и муниципальных служащих. Они, в частности, касаются многочисленных мер, которые политически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса как во время службы, так и после ухода с должности.

Законодательство Японии квалифицирует как преступление действия политиков, лоббирующих за вознаграждение от заинтересованного лица выгодное дня него решение путем воздействия на государственных и муниципальных служащих, а также служащих юридических лиц с 50-процентным капиталом государства или органов местного самоуправления.

Как и во многих странах, в Японии одним из важнейших направлений борьбы с коррупцией является кадровая политика. Государственное администрирование построено здесь на принципе меритократии 7 и ориентировано на службу. Японским чиновникам гарантирована достойная оплата труда.

Большое внимание законодательство Японии уделяет этичному поведению политиков и служащих. С апреля 2000 г. в стране действует Закон «Об этике государственных служащих», а также утвержденные правительственным указом этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний за их нарушение. В этических правилах государственного служащего дается развернутое определение «заинтересованного лица» и подробный перечень неэтичных действий, что исключает произвольное толкование норм Закона.

В 2001 г. в Японии вступил в силу Закон «О раскрытии информации». Этот акт гарантирует гражданам право на доступ к официальной информации, имеющейся у правительственных учреждений, и возможность подать апелляцию в Совет по контролю за раскрытием информации в том случае, если правительство откажется ее обнародовать.

В Японии, в соответствии с законом, ведется реестр лиц, против которых выдвинуты обвинения в коррупции или причастности к организованной преступности. Этот факт доводится до сведения общественности через средства массовой информации, может повлечь за собой установление контроля за поведением конкретного лица, применение к нему ряда правоограничений.

Японское законодательство устанавливает строгие ограничения в отношении финансирования избирательных кампаний, партий и иных политических организаций. Прежде всего, это касается порядка пожертвований в пользу кандидатов на выборах, политических фондов. Нарушение положений Закона влечет за собой применение санкций, распространяющихся на ответственных лиц как предоставляющей, так и получающей пожертвования стороны, а также на посредников.

Антикоррупционная политика Японии предполагает подотчетность политического руководства, реформу финансирования политических партий и избирательных кампаний; поддержание престижа государственной службы; обеспечение гражданских свобод.

Приоритетным направлением антикоррупционной государственной политики Республики Корея является внедрение «культуры прозрачности». На практике она реализуется посредством программы «OPEN» – онлайновой системы контроля за рассмотрением заявлений граждан чиновниками городской администрации, которая произвела настоящую сенсацию среди национальных антикоррупционных программ.

Свободный доступ к информации о состоянии дел исключает необходимость личных контактов с чиновниками или предложения им взяток за ускоренное принятие решений. В результате реализации этой программы коррупция среди чиновников в столице уменьшилась в 6 раз.

Эталонным считается новый Закон Республики Корея «О борьбе с коррупцией», вступивший в силу 1 января 2002 г. и получивший широкое международное признание. В соответствии с ним право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны. Комитету по аудиту и инспекции (так называется в стране главный антикоррупционный орган) вменено в обязанность начинать расследования соответствующих обвинений по любому заявлению граждан.

Заслуживает внимания и антикоррупционная политика Сингапура. Ее центральным звеном является постоянно действующий специализированный орган по борьбе с коррупцией – Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающее политической и функциональной самостоятельностью. Этот независимый орган расследует и стремится предотвращать коррупцию в государственном и частном секторе экономики страны.

Бюро проверяет факты злоупотреблений государственных чиновников и сообщает о них соответствующим органам для принятия дисциплинарных мер, а также изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов для обнаружения слабых звеньев в системе управления.

Главная идея антикоррупционной политики Сингапура заключается в «стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий». Это достигается за счет целого ряда антикоррупционных принципов, в частности:

• оплата труда государственных служащих согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц;
• контролируемая ежегодная отчетность государственных должностных лиц oб их имуществе, активах и долгах, при этом прокурор вправе проверять любые банковские, акционерные и расчетные счета лиц, подозреваемых в нарушении Акта о предотвращении коррупции;
• большая строгость в делах о коррупции в отношении высокопоставленных чиновников для поддержания морального авторитета неподкупных политических лидеров;
• ликвидация излишних административных барьеров для развития экономики.

Таким образом, в трех наиболее динамично развивающихся странах Азии, несмотря на национальную специфику, реализуются комплексные антикоррупционные программы, предусматривающие наряду с репрессивными профилактические меры предупреждения коррупции.

Существенно отличается от рассмотренных выше антикоррупционная стратегия Китая. В ее основе лежит превалирование репрессивных мер воздействия. С этой целью в 2003 г. был создан Антикоррупционный комитет, который занимается не только расследованием коррупционных преступлений, за которые предусмотрена смертная казнь, но выполняет также исполнительные функции. Достаточно сказать, что этот Комитет «подвел под расстрельную» статью около 1200 чиновников разного ранга, часть из них покончила жизнь самоубийством. Свыше 8 тысяч покинули страну.

Кроме самых жестких мер в Китае используют и профилактические. Например, ЦК Коммунистической партии Китая запрещает заниматься бизнесом и выступать агентами или советниками в этой сфере детям и родственникам «руководящих работников». Такая мера призвана ограничить коррупцию в высших эшелонах власти. Этой категории лиц категорически запрещено содержать увеселительные заведения, которые «противоречат интересам общества». Помимо этого в КНР действует «горячая» телефонная линия, по которой любой житель может анонимно сообщить о фактах взяточничества или злоупотребления служебным положением тех или иных чиновников.

Таким образом, анализ действующих антикоррупционных стратегий США, стран Европы и Азии показывает, что полностью искоренить коррупцию не удается ни одному государству, но снизить ее порог вполне возможно.

Бочарников Игорь Валентинович

1 – Определение коррупции и ответственности за нее изложено в главе 11 «Подкуп, незаконные доходы и конфликт интересов» титула 18 Свода законов США. Статья 201 названной главы устанавливает уголовную ответственность за предложение, обещание и дачу взятки в обмен на совершение незаконных действий должностным лицом (так называемый «активный подкуп»). Пункт (b) данной статьи предусматривает ответственность публичного должностного лица, которое «прямо или косвенно требует в качестве подкупа, добивается, получает, принимает или соглашается получить или принять какую-либо ценность лично или для любого другого лица или организации» в обмен на какие-либо незаконные действия или бездействия по службе (пассивный подкуп).

2 – В частности, действие запретов на получение подарков не распространяется на: вознаграждения, получение которых государственными служащими предписано законом, или любое иное благо, за которое получатель предоставляет законное встречное удовлетворение или на которое он иным образом управомочен; подарки или иные материальные блага, предоставляемые в связи с родством или иными личными, профессиональными или деловыми взаимоотношениями, независимо от должностного положения получателя; малозначительные блага, связанные с личными, профессиональными или деловыми контактами и не создающие серьезной опасности репутации должностных лиц.

3 – Каждые три года этот лимит пересматривается.

4 – Подарки, цена которых в совокупности составляет 100 долл. или меньше, в декларацию не включаются.

5 – Schaupesteiner Wolfgang Wachsturnbsbranche Korruption. Kriminalistik. DRD, 2003 №1 pp.9-18.

6 – Шевченко В. Алгоритм выбора: свои и чужие или честные и остальные. – Томск, 2000. – С.75-80.

7 – Меритократия – принцип управления, согласно которому руководящие посты должны занимать наиболее способные люди, независимо от их социального или экономического положения, происхождения.

Источник