Порядок избрания и полномочия президента (главы государства) в парламентарной, президентской и смешанной республиках
В зависимости от вида республики и особенностей конституции можно наметить три системы избрания президента.
Прямые выборы президента применяются во многих президентских республиках, где, как правило, глава государства занимает свой пост согласно процедуре, не предусматривающей участие парламента (Мексика, Бразилия, Венесуэла, Панама, Парагвай, Перу, Колумбия, Коста-Рика, Южная Корея). Избранный путем прямых выборов президент получает свой мандат помимо парламента и потому от него независим. Более того, придя к власти непосредственно по воле избирателей, он имеет возможность не только противопоставить себя парламенту, но и стать над парламентом, подчинить его себе (например, избрание президента во Франции).
Косвенные выборы президента также в основном применяются в президентских республиках (США). При косвенных выборах избиратели выбирают коллегию выборщиков, которая затем избирает президента. Эта система наиболее тщательно разработана Конституцией, обычным законодательством и практикой США. Косвенные выборы президента по своей сути мало отличаются от прямых, так как они также создают для главы государства возможность противопоставить себя парламенту.
В парламентарных республиках (за исключением Австрии, Ирландии, Исландии, где выборы президента прямые) президент избирается путем многостепенных выборов (чаще всего двухстепенных). Воля избирателей при многостепенных выборах опосредуется в основном общенациональным представительным учреждением — парламентом. В этой системе избрания президента можно выделить три разновидности.
1. Президент избирается парламентом, в голосовании принимают участие только депутаты, никто другой к этой процедуре не допускается (Израиль, Турция, Ливан).
2. Для избрания президента создается избирательная коллегия, состоящая из депутатов парламента и представителей органов местного самоуправления крупнейших административно-территориальных единиц. Наиболее типичный в этом отношении порядок устанавливает Конституция Итальянской Республики (ст. 83): «Президент Республики избирается Парламентом на совместном заседании его членов.
3. В некоторых федеративных государствах для избрания президента также формируется особая коллегия, состоящая из депутатов союзного парламента и представителей субъектов федерации. Например, в ФРГ Федеральный Президент согласно Конституции и Закону о выборах Федерального Президента 1959 г. избирается Федеральным собранием, состоящим из членов Бундестага (нижняя палата парламента) и представителей земель, избранных ландтагами на началах пропорционального представительства. Для избрания президента нужно абсолютное большинство голосов членов Федерального собрания. Если в двух первых турах голосования ни один кандидат не наберет абсолютного большинства, то президент избирается в следующем туре относительным большинством голосов.
Главы государств в основном обладают идентичными полномочиями, хотя в каждой стране имеются свои особенности. В сфере исполнительной власти полномочия главы государства невелики даже формально, на практике же они выглядят еще скромнее. Правда, в некоторых парламентарных республиках главе государства предоставляются обширные полномочия, но в действительности все его конституционные права осуществляются правительством. Такая система действует, например, в Индии.
· возраст: 35,40,45 лет…в Италии 50 лет
· проживание в стране в течение определённого времени 5,7,10,15 лет…в США 10 лет.
· гражданство. Только гражданство по рождению во многих странах + его родители в Мексике.
· наличие избирательного права у лица (должен обладать качествами избирателя).
— принадлежность к коренной национальности (Туркменистам).
— знание национального языка (Украина).
— наличие высшего юридического образования (Азербайджан).
— до 65 лет может избираться, после – нет.
СРОК — от 3 до 7. 4-5 более распространённые.
В различных сферах государственной деятельности главы государства наделяются общими полномочиями, которые можно разбить на несколько групп.
Во-первых, это представительские полномочия. Глава государства осуществляет функции верховного представительства государства вовне и внутри страны (подписывает международные договоры, имеет право непосредственного обращения к главам иностранных государств и правительств). К его компетенции в ряде стран отнесено объявление войны и подписание мирных договоров.
Во-вторых, это полномочия, связанные с управлением делами государства:
— в законодательной сфере (право созыва сессий парламента, право его досрочного роспуска, созыв чрезвычайных сессий, законодательная инициатива, право вето на законопроекты);
— в сфере исполнительной власти (назначение главы правительства и принятие его отставки, участие в формировании правительства);
— в судебной сфере (назначение на судебные и высшие судебные должности, содействие в осуществлении решений судов и др.).
В-третьих, полномочия по конкретизации правового статуса личности (решение вопросов гражданства, предоставления политического убежища, осуществление права помилования и смягчения наказания, осуществление награждений, присвоениепочетных, специальных и высших воинских званий).
В-четвертых, чрезвычайные полномочия. Глава государства объявляет чрезвычайное положение (осадное положение, военное положение, состояние повышенной опасности).
№60 Полномочия монарха (главы гос-ва) в абсолютной, дуалистической и парламентской монархии.
Главное отличие монарха от любых других государственных должностных лиц – это то, что его должность главы государства принадлежит ему по праву рождения. Он ее наследует и занимает, как правило, пожизненно.
Монарх имеет исключительное право на особый титул – короля, императора, шаха и т.п. и государственные регалии (символы верховной власти) – трон, корону, скипетр и др. За ним признается право на содержание его личного двора, для чего парламент устанавливает ему содержание – цивильный лист. Согласно ст. 89 Бельгийской конституции 1831 года в редакции 1994 года цивильный лист устанавливается законом на период каждого царствования.
Абсолютная монархия. До сих пор эта форма правления существует в нескольких странах. В Омане правительство формируется королем, ответственно только перед ним, а премьер-министром обычно является сын, брат или другой родственник короля. Многие министры, а также губернаторы провинций принадлежат к правящей семье.
В Катаре, Кувейте есть конституции, но они,
во-первых, дарованы монархами, а не приняты демократическим путем,
во-вторых, их действие часто приостанавливается (в Бахрейне — с1975 г.),
в-третьих, они устанавливают, что вся власть — законодательная, исполнительная, судебная — исходит от монарха, над конституцией стоит Коран. В этих странах есть парламенты, иногда избираемые населением (только мужчинами), но, по существу, это законосовещательные органы, поскольку их решения нуждаются в согласии монарха. То же относится и к султанату Бруней, расположенному на острове Калимантан, близ Индонезии.
Король — это одновременно высшее духовное лицо — имам, а мусульманская религия — государственная религия. Светская власть короля соединяется с духовной.
В дуалистической монархии есть конституция, парламент, без участия которого законы не могут приниматься. Однако правительство назначается монархом и ответственно только перед ним, но не перед парламентом. Монархи этих стран неоднократно распускали парламенты и правили без них годами, а то и десятилетиями. Да и предусмотренная в конституциях ответственность правительства перед парламентом зачастую служит фикцией: по традиции правительство полностью подчинено королю.
В парламентарной монархии действует конституция, принятая демократическим путем, законодательной властью обладает избираемый парламент. Монарх юридически остается главой государства, но участия в управлении страной фактически не принимает. Конституция Японии1946 г. прямо запрещает ему это, в других странах (например, в Великобритании) монарх лишен властных полномочий.
Правительство в парламентарной монархии ответственно только перед парламентом. Правда, по конституции оно обычно назначается монархом, но такое назначение, как правило, — чисто формальный акт. На деле правительство формируется лидером партии большинства в парламенте, которого король назначает премьер-министром.
В парламентарной монархии глава государства либо не имеет права вето по отношению к принятым парламентом законам и должен подписывать их, даже если у него имеются личные возражения (Япония).
№61 Парламент как высший орган народного представительства: порядок формирования и структура.
Источник
Избрание президента парламентом страны
В странах с республиканской формой правления главой государства является президент. В современном значении президент — это единоличный глава государства получающий свои полномочия путем выборов, за исключением тех случаев, когда этот пост занимается в результате государственного переворота, «дворцовых» революций и антиправительственных путчей.
Механизм выборов президента, сроки его полномочий неодинаковы в различных странах. Можно выделить три системы, в зависимости от формы республики и конституционных норм замещения поста президента — прямые, косвенные, многостепенные.
Прямые выборы применятся в президентских, смешанных и некоторых парламентских республиках. В этих странах президент занимает свою должность в соответствие с процедурой, которая не предусматривает участие парламента или особых коллегий в процессе его избрания (Франция, Россия, Белоруссия, Узбекистан, Мексика, Парагвай, Венесуэла, Панама, Южная Корея, Коста-Рика, Финляндия, Австрия, Исландия, Ирландия и др.). В выборах принимает все население. Результаты голосования за выдвинутых кандидатов определяются по мажоритарной избирательной системе относительного или абсолютного большинства. И в этом случае есть свои модификации (Россия, Франция и др.).
В США, в Финляндии (до 1991) и Аргентине президент избирается путем косвенных выборов, то есть эта избирательная система такова, что кандидат на пост президента избирается коллегией выборщиков.
Многостепенные выборы имеют свои разновидности:
1. Президент избирается только общенациональным представительным учреждением — парламентом (Израиль, Турция, Ливан, Греция).
2. Для избрания президента создается специальная коллегия, которая включает депутатов парламента и представителей от местного самоуправления административно-территориальных единиц. Например, в Италии обе палаты парламента (палата депутатов и сенаторы), а также представители от областей (7% выборщиков) на совместном заседании избирают главу государства.
3. В ФРГ для избрания президента также создается коллегия, состоящая из союзного парламента (бундестага) и представителей земель — ландтагов. Земли и бундестаг делегируют равное количество выборщиков главы государства. Подобная система существует в Индии. Но коллегия создается из равного числа выборщиков от обеих палат федерального парламента и нижних палат субъектов федерации — штатов.
При анализе существующих сегодня систем избрания главы государства проявляется тенденция: чем представительнее выборы, чем больше высший представительный орган отстранен от избрания президента, тем самостоятельнее и сильнее он в принятии политических решений, в осуществлении государственного руководства обществом (Финляндия, Ирландия, Франция). В чисто парламентских республиках, в которых глава государства избирается представительными институтами, он является номинальным лицом, по преимуществу, выполняет церемониальные функции и действует с санкции правительства.
Полномочия главы государства. Полномочия главы государства, независимо от его правового положения, и в монархиях и республиках довольно обширны. Главы государств обладают примерно идентичными полномочиями, но в разных странах имеются свои особенности. Последние связаны с «весом» поста главы государства.
В самом общем виде полномочия главы государства можно свести к следующим видам: 1) в области государственного управления (право участия в формировании правительства, право назначения гражданских и военных чиновников и др.); 2) в законодательной области (право законодательной инициативы, право вето и др.); 3) в области внешней политики и военных делах (представитель страны, право объявления войны и заключения мира и др.).
Политическая практика и нормы права ряда стран включают главу государства в качестве непосредственного или опосредованного участника законотворческого процесса. Как правило, юридическим выражением такого подхода выступает факт, что законопроект вступает в силу лишь тогда, когда он санкционируется главой государства. В случае отказа дать санкцию — вето ведет за собой определенные правовые последствия.
Исследователи выделяют три вида вето — абсолютное (резолютивное), относительное (отлагательное), выборочное. Суть абсолютного вето заключается в том, что отказ главы государства подписать или утвердить принятый законопроект является окончательным и преодолеть его невозможно. Такой тип вето допускается в государствах с монархической формой правления (Бельгия, Англия и др.). Относительное вето — это запрет, который налагается главой государства на соответствующий закон и который может быть преодолен парламентом (Россия, США). Наконец при выборочном вето главе государства предоставляется право отклонять только те части (статьи) законопроекта, с которыми он не согласен, одобряя в целом законопроект (Франция). В США таким правом обладают губернаторы некоторых штатов.
Институт президентуры является сравнительно «молодым» политическим институтом. Впервые его правовое закрепление произошло в США (конституция 1787 года). В соответствии с конституцией, которая вступила в силу в 1789 г., первым президентом США был Джордж Вашингтон, хотя фактически он был лишь пятнадцатым. Утверждение института президентства в США стимулировало этот процесс в странах Латинской Америки. В Европе юридическое оформление института президентства произошло в 1848 году во Франции и Швейцарии. В XX веке этот институт получил распространение в Европе, Азии, Африке.
Обратим внимание на то, что нет единообразия в системе политики и управления как среди наибольших по площади стран (США, Канада, Бразилия, Австралия, Россия, Китай), так и среди небольших.
Институт «президентства» для своей адекватной интерпретации требует учета следующих обстоятельств: место президента во властных структурах; взаимоотношения президента с законодательной и исполнительной ветвями власти в условиях парламентской и президентской систем; его компетенция, «весомость» самой должности. Помимо вышеперечисленных обстоятельств особенности функционирования президентской власти обусловлены наличием комплекса факторов: социально-исторических, культурно-традиционных, политико-государственных. Кроме того, формула президентства определяется политической зрелостью общества. То есть для института президентуры характерны теоретическое и практическое многообразие.
Все эти факторы обуславливают разнообразие института президентства в государствах, которые возглавляются президентом. В связи с этим можно выделить несколько видов президентской власти: американскую, латиноамериканскую, афро-азиатскую и европейскую модели. Американская (классическая) включает сильную единоличную президентскую власть, которая совмещает в одном лице полномочия главы государства и главы правительства. Но власть президента ограничена сильными высшими институтами — законодательной и судебной властью. Латиноамериканский тип — этот такой вид президентства, который утверждает доминирование данного должностного лица в политических системах названных стран, а полномочия высших представительных органов и суда значительно уже, нежели в США. Еще одной особенностью представленной модели является существенное влияние армии на принятие политических решений, включая решения, принимаемые и утверждаемые президентом. Афро-азиатская форма президентской власти отличается еще большим авторитаризмом, в сравнении с латиноамериканской моделью, и может принимать вид диктатуры. Президентская власть в Европе, как правило, воплощается в двух ее видах — парламентской и смешанной формах правления. То есть президентские полномочия могут ограничиваться как парламентом, так и правительством. Но даже в тех государствах, где сложились институциально схожие модели президентской власти, практика политического управления может существенно отличаться.
Вместе с тем, если и можно найти некоторые синтезирующие характеристики института президентства, то они определяются следующим: 1) президент является выборным главой государства, который может возглавлять исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения властей; 2) в организационном аспекте президент никакому органу не подчинен и обладает высокой степенью независимости от других государственных институтов, что не снимает с него обязанности действовать на основе и в исполнение законов; 3) пост президента имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит значительная роль в формировании политики и имиджа государства, верховного политического руководства государственными делами.
В президентской и смешанной республиках полномочия главы государства более широки («сильные президенты»), чем в парламентской («слабые президенты»). Роль президента в парламентской республике достаточно скромна. Его положение в системе властей обычно описывается такой же формулой, как и парламентарных монархиях: «царствует, но не управляет».
В президентской республике взаимоотношения главы государства, парламента и правительства напоминают отношения в дуалистических монархиях, но место монарха занимает избираемый президент. Президент является и главой государства, и главой исполнительной власти. Поэтому президентскую республику порой называют дуалистической республикой.
Президент США. Президент — высшее должностное лицо в государстве. Особенность положения президента США в том, что он одновременно и глава государства, и глава исполнительной власти, а также главнокомандующий вооруженными силами страны. Такой статус наделяет данный политический институт значительной властью, и поэтому не случайно политическую историю страны делят на периоды правления того или иного президента.
Несмотря на то, что американский президент обладает обширными полномочиями, власть «сама по себе зависит от связи президента с происходящим вокруг него событиями, а также от того, как его позиция соотносится с образом мыслей и целями тех людей, на которых эти события могут отразиться. Именно здесь таится подлинный источник президентской власти». Поэтому в народном сознании американские президенты делятся не на «либералов» и «консерваторов». Они не делятся на «теоретиков» и «практиков», а выступают в виде «сильных» и «слабых» глав американского государства.
Нередко подчеркивается, что в Америке не одна, а две конституции: знаковая форма и неписаная политическая жизнь или практика. В политической системе смысл второй конституции не сводится к ее практическому применению. Президент должен учитывать писаную конституцию и другие факторы общественной жизни: экономическую и социальную структуру общества, религиозные убеждения, национальны чувства и т. д.
При этом центр американской политической жизни исторически менялся и во времени и в лицах. Политическую систему в ранний период существования американской государственности, в рамках «традиционного президентства», называют «правлением Конгресса», в десятилетия «невмешательства» конца ХIХ именуют «правлением законников», сегодня она характеризуется как «президентское правление». В эпоху «джексоновской демократии» (1828–1836 гг.) президент Э. Джексон значительно укрепил собственную власть путем введения практики назначения на высшие должности своих сторонников после победы на выборах, а также посредством широкого использования право вето в отношениях с Конгрессом. Политическая группировка вокруг Джексона, переросла в демократическую партию, которая при нем опиралась на союз мелких фермеров и богатых плантаторов. Во время гражданской войны в США (1861–1865 гг.) полномочия президента А. Линкольна были шире прав, предоставляемых ему Конституцией, и превышали права Конгресса. Ф. Рузвельту как главе государства и исполнительной власти были представлены чрезвычайные полномочия во времена депрессии и Второй мировой войны. Эра «традиционного президентства» при этом главе государства закончилась.
Что касается функций президента как главы государства, то они теперь незначительно отличаются от функций других президентов как глав государств («сильных» или «слабых»). Но вот в отношении президента как главы исполнительной власти можно сказать, что в этой роли он формирует администрацию, назначает высших должностных лиц и определяет их полномочия, назначает судей федеральных судов и генерального прокурора и вообще направляет всю деятельность государственного аппарата.
Президент — единственное должностное лицо федерального правительства, которое избирается всеми избирателями (сроком на 4 года, но не более чем два раза подряд). В данном случае косвенные выборы незначительно отличаются от прямых, так как они также дают возможность главе государства противопоставить себя парламенту, что делает его положение не только престижным, но и независимым. Несмотря на определенный конституционный контроль со стороны законодательной власти, формально президент подотчетен избирателям, как «всенародно избранный».
В законодательной области полномочия президента достаточно обширны. Согласно конституции, президент не наделен в прямом виде правом законодательной инициативы, однако в послевоенный период произошло значительное усиление его законодательной роли. В обязанности президента вошли разработка и внесение проекта федерального бюджета на рассмотрение Конгресса. Таким образом, он обладает правами, позволяющими ему в случае необходимости активно воздействовать на парламент, как через президентские послания, так и через использование института вето. Что касается посланий, то они представляют собой законодательную программу для Конгресса. То есть с точки зрения чисто юридической президентские послания не имеют никакой обязательной силы, но на практике их воздействие на Конгресс достаточно велико.
В области внешнеполитических полномочий, одной из особенностей, которой обладают практически все президенты президентских республик, является то, что право объявления войны фактически осуществляется президентом, хотя по букве Конституции оно входит в сферу исключительных компетенций парламента. С наибольшей очевидностью это проявляется в США, где неоднократно использовались полномочия президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами. Библиотека Конгресса США подсчитала, что США более 200 раз использовали свои вооруженные силы за рубежом, и только в 5 ситуациях войну объявлял Конгресс. Даже тогда, когда подобные действия главы государства приводили к нарушению международного права и прав человека, но обещали или создавали высокую поддержку президенту внутри государства. Президенты США нередко обращались к военным институтам, игнорируя мировое общественное мнение и оправдывая такие действия интересами американского народа.
Президенту США принадлежит право «заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов; с совета и согласия сената назначать послов и полномочных представителей и консулов». Эти полномочия закрепляют за президентом роль главного дипломата страны. Он, наконец, наделен правом, заключать международные договоры в форме исполнительных решений, которые не требуют ратификации сената.
Итак, помимо определенных конституцией и конвенционными соглашениями прав и обязанностей президент обладает и приобретенными в ходе исторического развития экстра конституционными полномочиями. Расширение президентских полномочий путем умножения экстраконституционных прав и обязанностей — характерная черта эволюции данного политического института государственной власти на протяжении всего ХХ начала ХХI столетий.
Взаимоотношения президента США с другими политическими институтами, как власти, так и участия, можно представить следующим образом: Президент — глава исполнительной власти. Правительство формируется внепарламентским путем, не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Де юре, согласно «системе сдержек и противовесов», соблюдается равенство правительства и парламента в системе высших органов власти. Фактически правительство не существует как обособленный орган государственной власти (сугубо совещательный, он как орган никакими самостоятельными полномочиями не обладает).
Средства воздействия президента на парламент — право вето, послания Конгрессу. Он не имеет права роспуска Конгресса. Средства воздействия парламента на президента — верхняя и нижняя палаты Конгресса могут осуществить процедуру импичмента.
Президент является лидером политической партии. Формально президента избирает не партия, а избиратели, «народ», тем не менее, его кандидатуру выдвигает партия, благодаря активной кампании которой он побеждает на выборах. Вместе с тем президент США может «проявлять беспрецедентную власть в законодательном органе, но это не делает его реальным лидером партии. Его влияние основывается скорее на существенной поддержке общественного мнения, чем партийной системе»… По конституции он «заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись» и более широко — как говорит его присяга — он обязан «поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов».
Полномочия президента, его роль и статус в политической жизни той или иной страны определяются, прежде всего, соответствующими конституционными нормами. Выделяются следующие конституционные признаки, совокупность которых отличает президентскую систему от всех прочих: 1) всенародное избрание главы государства; 2) сроки полномочий президента и законодательного органа — фиксированы и не зависят от доверия сторон друг к другу; 3) президент назначает правительство и определяет его состав; 4) президент имеет известные, определенные конституцией права в законодательной сфере.
Президент Франции. Президент республики занимает вершину в иерархии государственных институтов. Конституция закрепляет за ним обязанность обеспечить своим «арбитражем нормальное функционирование государственных органов, а также преемственность государства». Президент является «гарантом независимости», территориальной целостности, соблюдения соглашений сообщества и договоров».
Президент избирается без участия парламента (внепарламентский путь избрания, через систему прямых выборов) и назначает премьер-министра (который руководит политикой и работой правительства) и правительство из представителей партий парламентского большинства (хотя это может и не совпадать с его собственной партийной принадлежностью).
Президент не несет ответственности, ни перед каким органом, никем не контролируется. Принцип неответственности предполагает контрасигнование актов премьером или министрами. Хотя существуют акты и свободные от контрасигнатуры (дискреционные полномочия): назначение премьера, министров, роспуск национального собрания, референдум. В соответствии с таким положением президента в иерархии государственных органов формально-юридические полномочия президента подразделяются на осуществляемые им лично и на полномочия, требующие контрасигнации премьер-министра или ответственными министрами. С контрасигнацией министров осуществляются право созыва парламента на чрезвычайные сессии, а также по его решению палаты образуют Конгресс для ратификации поправок.
Часть полномочий президента, которые требуют контрасигнации главы правительства или министров также значительны. Глава государства председательствует в Совете министров, пописывает декреты и ордонансы, принятые на заседании правительства. Он принимает участие в рассмотрении законопроектов правительства, назначает на гражданские и военные должности, аккредитует послов и чрезвычайных посланников в других государствах.
На практике президент Франции способен обладать большими правами, вопреки тем правам, которые прописаны в Конституции. Так он может принимать решения в областях, относящихся к компетенции правительства, когда законодательное собрание формирует однопартийное правительство президентского большинства. Кроме этого, главе государства помогает в его деятельности личный аппарат, достигающий несколько сот человек. В состав аппарата входят кабинет, генеральный секретариат, военный штаб, ряд чиновников для особых поручений. Все сотрудники этих служб назначаются президентом.
Президент обладает широкими прерогативами в области законодательства. Он наделен правом законодательной инициативы. В отношении парламента глава государства обладает правом досрочного роспуска нижней палаты парламента (национального собрания), а также правом на внеочередной созыв его чрезвычайных сессий и вынесения законопроектов на референдум.
Особенностью Конституции Франции является учреждение Конституционного Совета, обладающего большими правами и реальной властью. Он не только является органом конституционного контроля, но и обладает правом назначить выборы нового президента, наблюдает за ходом президентских выборов, проведением референдумов и др.
Из всех европейских глав государств президент Франции проявляет большую активность в руководстве внешней и военной политикой, принимает личное участие в переговорах и совещаниях на высшем уровне. Президент является главнокомандующим вооруженными силами, он председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. Только президент обладает исключительным правом принимать решения об использовании Францией ядерного оружия. Конституцией право президента вводить в действие стратегические ядерные силы не урегулировано, это право предусмотрено декретом от 14 января 1964 г.
В сфере международных отношений глава государства заключает и ратифицирует международные договоры, за исключением тех, которые требуют обязательной ратификации парламентом. В судебной области президент является обладателем традиционного права — права помилования.
Таким образом, смешанная система предполагает совмещение черт президентской республики, где глава государства избирается без участия парламента и назначает правительство, и парламентской республики: наличие премьера (премьер-министра) и принципа политической ответственности правительства перед нижней палатой парламента. То есть, такая система характеризуется тем, что: 1) президент избирается всенародно; 2) президент наделен существенными полномочиями; 3) одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.
Один из первых анализов подобных режимов в качестве «полупрезидентских» и выделение их институциональных характеристик принадлежит М. Дюверже. Интерес для Дюверже представляли природа и функционирование Пятой республики во Франции. Исследователь видит в данном режиме не промежуточную форму между президентским и парламентским режимами, а модель, которая зависит от поддержки парламентского большинства. В зависимости от того, на кого ориентируется парламентское большинство — на действующего президента или нет, — чередуются президентские и парламентские фазы. Пятая республика, с точки зрения Дюверже, не была ни чисто президентской, ни чисто парламентской, в какой бы фазе она не находилась; концепция чередования фаз им привлекается именно для выделения специфики режима во Франции. Однако сам термин «полупрезидентский режим» все же предусматривает, что режим находится в промежуточном положении между двумя крайностями — президентской системой, с одной стороны, и парламентской — с другой.
Следует заметить, что все современные президентские системы тяготеют к двум исторически сложившимся типологическим моделям: европейской (точнее западноевропейской) и американской (США). Те государства, которые осуществляют переход от автократии к демократическому правлению, так или иначе заимствуют основные черты одной из моделей или же используют в различных сочетаниях элементы обеих систем.
Отличие президентской формы правления и других режимов с всенародно избранными президентами позволяет обратиться к научным дискуссиям по поводу достоинств и недостатков президентских систем. Анализируя опыт перехода к демократии в странах Латинской Америки и др., исследователи выделяют следующие основные недостатки президентской формы правления: 1) отсутствие временной гибкости; 2) мажоритарные тенденции; 3) двойная демократическая легитимность.
Проблемы первой группы, имеющие отношения к временной негибкости, возникают в связи с продолжительностью полномочий президентов и правительства. Фиксированный или достаточно определенный срок президентских полномочий и его кабинета создает жесткость в системе, которая менее благоприятна для демократии, чем механизм возможной смены правительства в результате недоверия к нему парламента, свойственный парламентским системам. Основная проблема, которой чреват фиксированный срок президентских полномочий, состоит в том, что президент как глава государства и глава исполнительной власти, совершая грубые политические просчеты, может лишиться всякой популярности в народе или отчасти сохранить такую популярность, но вызвать оппозицию парламентского большинства. Этому главе государства непросто осуществить программу, нуждающуюся в законодательном закреплении, если он пребывает в постоянной конфронтации с парламентским большинством, стремящимся к реализации альтернативной программы. Кроме этого, в сущности, невозможно отправить такого президента в отставку. То, что при парламентской системе выливается в очередной правительственный кризис, президентская модель может переродиться во всеобщий кризис политического режима.
Вторая группа проблем, связанных с президентской формой правления, обусловлена мажоритарными тенденциями, присущими большинству президентских режимов. Критиками отмечается крайняя электоральная диспропорциональность таких режимов, проявляющаяся в формуле «победитель получат все». Как правило, на весь период президентского мандата определяются победители и побежденные, что ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации. К тому же президент не всегда представляет большинство избирателей. Есть президенты, которые приходят к власти, получив столько голосов, сколько некоторые премьер-министры правительств меньшинства. Если премьер вынужден сотрудничать с другими партиями, то президент в аналогичной ситуации может быть убежден в обладании независимой власти и поддержке народа. Кроме этого, представительство меньшинств в президентских кабинетах имеет символический характер. Отсутствие значимого представительства меньшинств в правительстве может подорвать способность президентской системы разрешать конфликты, основанные на сложных или глубинных политических расколах. Ввиду исключительного и единоличного характера президентских полномочий, завоевание этой должности становится самодовлеющей целью и заслоняет собой все остальные задачи, стоящие перед партиями в условиях президентской системы. Более того, феномен единоличной власти не только искажает представительство, но и способен создать у президента ложное ощущение всенародного мандата. Все это способствует тому, что президент может вести себя нетолерантно по отношению к оппозиции.
Третья группа аргументов против президентской системы основана на том, что такого рода система дает основания для претензий на большую легитимность, как со стороны законодательного собрания, так и со стороны исполнительной власти. Поскольку и парламент, и президент являются всенародно избранными, между ними возникает спор о том, кто же из них является фактическим выразителем воли народа. По мнению критиков, двойная демократическая легитимность, присущая президентским формам правления, не только выдвигает на первый план лидеров, не желающих или не способных сотрудничать с законодательными собраниями, но и лишает парламентариев стимулов к сближению с исполнительной властью. Для консолидации демократии важным является не доминирование какой-либо государственной структуры, а механизм согласия, на который рассчитана парламентская система.
Выделяются и другие недостатки института президентства. Считается, что президентская модель власти побуждает кандидатов в президенты давать обещания, которые невозможно реализовать в политической практике и способна породить у избирателей опасную склонность видеть в политическом лидере «спасителя» народа.
Президентская власть создает условия для поощрения института аутсайдеров, т. е. избрания человека далекого от политики. Законодательные механизмы этой формы правления могут в случае досрочного прекращения президентских полномочий вынести «наверх» человека, который при иной избирательной процедуре никогда бы не стал главой государства.
И наконец, президентские режимы в ситуации многопартийности имеют тенденцию превращаться в системы «двойного меньшинства», когда глава государства пользуется поддержкой простого большинства электората, но работает с парламентом, абсолютного большинства в котором президентская партия не имеет.
Так или иначе, критики президентской формы правления правы, когда указывают на то, что трудность создания и поддержания президентских коалиций в ассамблеях представительства серьезно ограничивает эффективность президентских систем.
Американский ученый Л. Уайтхед, анализируя «латиноамериканскую демократию», выявил особый тип политической системы — «нестабильную популистскую демократию». Специфику этого типа демократии Уайхед связывает с властью президента, когда яркий индивидуальный лидер путем несбыточных обещаний обеспечивает себе поддержку при помощи большинства избирателей и правит на основе своего видения проблем общества, не опираясь на конституционные нормы. Такой лидер не подвержен ни партийному, ни парламентскому контролю. Его безграничная власть продолжается до тех пор, пока она не утрачивает поддержку масс, а место прежнего президента замещается другим таким же популистом.
Еще один американский исследователь, Л. Даймонд, также на основе изучения опыта латиноамериканских демократий начала 90-х годов, выделил как демократии, соответствующие образцам стабильных обществ, так и страны, которые находятся в положении между авторитаризмом и демократией. Он определяет четыре вида таких демократий: «отчасти нелиберальные демократии», «конкурентные полудемократии», «полудемократии с ограниченным плюрализмом» и «полуконкурентные, частично плюралистические автократии».
Модель президентской системы, которая характеризует часть стран Латинской Америки и которую многие современные исследователи пытаются наложить на реалии постсоциалистических стран, разработал Г. О’Доннел. Он использует понятие «делегированная демократия», которое получило весьма широкое распространение в современной науке — транзитологии и консолидологии.
Смысл такой демократии состоит в том, что всенародно избранный президент осуществляет власть по своему усмотрению. Он полагает, что находится выше всех политических сил — групп интересов, партий, парламента, судебной власти. Президент, изолируя себя от большинства политических институтов, берет в свои руки всю полноту политической власти и пытается быть единственным ответственным лицом за осуществление этой власти. Такой президент выступает в качестве координатора и интерпретатора высших интересов и ценностей общества. Он вождь народа на тот срок, на который был избран. В отличие от консолидированных демократий, в рамках которых массы также делегируют власть меньшинству, делегированная демократия по своей сути отрицает обратную связь между обществом и главой государства. Административная вертикаль во главе с президентом, по существу, не отчитывается перед другими политическими институтами. Демократические институты существуют и постоянно критикуют действия президентской вертикали, но критика не подавляется, как в авторитарных государствах. На критику, в отличие от демократических стран, не реагируют, ее не замечают.
В современной научной литературе в анализе президентских систем и парламентских форм правления, когда сосредотачивается внимание на процессах их «стабильности или нестабильности», которые характеризуют постколониальные страны в Азии и Африке, делается вывод, что там фактором неустойчивости являлись парламентские модели осуществления политики и управления.
Среди «новых демократий» степень или уровень стабильности президентского режима ниже, нежели уровень парламентского. Но не следует считать доказательством предопределенной «порочности» президентской формы правления. Государства, которые сталкиваются с экономическим или иным кризисом, пытаются найти, как правило, сильного политического лидера. В то время как страны, чьи проблемы находятся на поверхности, обычно обращаются к власти парламента. Неудачный опыт функционирования института президентства в других странах за пределами США нередко объясняется не только формальными характеристиками президентской системы в условиях разделения властей, а социально-экономическими и содержательными составляющими политической и общественной систем (С. Холмс).
Недостатки президентского правления не должны заслонять достоинства этой системы. В известном смысле такие преимущества можно рассматривать как оборотную сторону присущих системе недостатков.
В случае, когда воспроизводятся возможности «сильной» президентской власти обращается внимание на то, что эта власть дает возможность сконцентрировать экономические и политические ресурсы, быстро и эффективно принимать необходимые общенациональные программы и решения по исполнению этих программ, анализировать и решать накопившиеся проблемы. Под сильной президентской властью понимается не только нормативные, конституционные прерогативы президента, но и его индивидуальные качества. «Президент находится на пересечении действий многих политических сил, и его задача — не превратиться из ведущего субъекта политической жизни страны в объект конкуренции за власть или вектор выражения интересов конкретных политических сил».
Утверждается, что на развитие демократии значительное влияние оказывают культурные и экономические факторы. Согласно С.М. Липсету, на основе сравнительного анализа, различных политических систем, большинство стабильных демократий утвердились в богатых и протестантских странах, а менее демократические государства — в бедных и католических государственных образованиях. Мусульманские государства, как правило, рассматриваются в виде отдельной группы стран. В этих государствах преобладают авторитарные формы правления — монархические или президентские. Часть обществоведов подчеркивает, что «ислам» не способствует политической демократии «западной модели», так как эта религия не признает разделение духовной и светской властей.
На основании изложенного материала следует вывод о том, что дискуссии о преимуществе двух форм республиканского правления носят полемический характер, ибо никогда не было и не будет универсальной модели власти и управления. Тип республиканского правления, который утверждается в том или ином государстве, как и национальная форма его воплощения, зависят от многих факторов. Он связан особенностями развития, политической культуры, геополитического положения и другими условиями, которые создают политическую жизнь данного общества
Источник
