§ 4. федерация
§ 4. федерация
Понятие федеративного государства. Термин «федерация» происходит от позднелатинского foederatio, что означает союз, объединение. Это сложное, союзное государство. В отличие от унитарного государства, которое целиком или в своей основе состоит из административно-территориальных единиц (как мы видели, в некоторых унитарных государствах есть также автономные образования), составными частями федерации являются государства-члены (например, в Союзной Республике Югославии) или государственные образования. Они называются по-разному: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции (Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенно их называют обычно субъектами федерации. Число субъектов колеблется от 50 (США) до двух (Югославия). Наряду с субъектами федерации, которые занимают всю (например, Австрия) или подавляющую часть территории государства (Индия), существуют иногда и другие части федеративного государства; территории или союзные территории (например, Австралия, Индия, США), владения (Венесуэла), федеральный или столичный округ (Бразилия, Нигерия США), ассоциированные «государства» (на деле — ассоциированные штаты), занимающие особое положение (США).
Федерация, как особая форма политико-территориального устройства государства, характеризуется следующими признаками: 1) состоит из других государства или государственных образований, являющихся ее субъектами, но иногда включает территории, управляемые федеральными органами; 2) в ней действуют две государственные власти: верховная власть федерации и подчиненная власть ее субъектов;
3) существует своя система органов государственной власти федерации и своя — в каждом субъекте; 4) создается особая палата парламента (а иногда и другие органы) для представительства интересов субъектов федерации; 5) конституция проводит разграничение полномочий федерации и ее субъектов (теперь в соответствии с концепцией кооперативного федерализма, как правило, выделяется также сфера совместной компетенции, предметов ведения); 6) существует федеральное право и право субъектов федерации, причем действует принцип верховенства федерального права.
Другие признаки (например, собственные конституции и свое гражданство субъектов федерации, своя судебная система) могут быть, а могут и не быть.
В настоящее время среди зарубежных стран существует 23 федеративных государства: пять в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, Югославия), четыре — в Азии (Индия, Малайзия, ОАЭ, Пакистан), семь — в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США, Невис и Сент-Кристофер), пять — в Африке (Коморские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия, где федерация учреждена в 1994 г., Судан с 1995 г.)1, три—в Океании (Австралия, Папуа-Новая Гвинея2, Федеративные Штаты Микронезии3).
Есть и другие федеративные политико-территориальные образования, не являющиеся государствами. Такова Федерация Нидерландских Антильских островов, находящаяся в зависимости от Нидерландов Иногда ее называют «колониальным», иногда «ассоциированным» государством. Мусульманско-хорватская Федерация Боснии и Герцеговины входит в состав государства с этим же названием (Республика Босния и Герцеговина) наряду со второй частью Республики — Республикой Сербской.
Развитие стран мира идет по пути возрастания числа федеративных государств, особенно в XX в. Обратные процессы наблюдались в XIX в. в результате распада единичных латиноамериканских федераций, преобразования Германии в унитарное государство. В XX в. унитарными государствами стали южно-африканская федерация, некоторые федерации, образованные, по существу, колониальными властями (Индонезия, Ливия, Камерун и др.), распались некоторые социалистические федерации (прежняя Югославия, Чехословакия, СССР), прекратили существование недолговременные федерации в арабском мире (Египта и Сирии и др.).
Большинство зарубежных федераций — крупные и средние государства, в которых в совокупности проживает около трети населения Земли. Среди них есть мощные в экономическом отношении страны (Германия, США и др.), небольшие государства с высоким уровнем развития (Австрия, Бельгия и др.), но есть и отсталые государства, где промышленность развита слабо (Нигерия) или ее вообще нет (Коморские Острова).
Возникновение федеративных государств и их структура. Создание федераций в зарубежных странах происходило по-разному. Некоторые из них были созданы на основе союза, объединения независимых государств (например, образование Танзании на основе договора об объединения Танганьики и Занзибара в 1964 г.), объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактически (но не юридически) некоторые признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Многие федерации образовывались «сверху», актами государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., современный Пакистан на основе Конституции 1973 г.). Первая группа федераций стала называться федерациями на основе союза или договорными федерациями. В прошлом в некоторых из них (в так называемых социалистических федерациях, но не всегда: в Чехословакии, например, этого не было) субъекты федерации сохраняли суверенитет и право сецессии (выхода) из федерации, что было записано и в конституциях. ‘Отсюда проистекала концепция «двойного суверенитета» федерации и ее субъектов, членов. Субъекты такой федерации обязательно имели свои конституции, свое гражданство. Границы субъектов не могли быть изменены без их согласия. В настоящее время Конституция Союзной Республики Югославии 1992 г. также говорит о суверенитете ее двух субъектов — республик (Сербии и Черногории), но только по вопросам, не отнесенным к ведению федерации. Впрочем, подобные формулировки (суверенитет в сфере внутренних дел) есть также в конституциях Мексики 1917 г. и Швейцарии 1999 г.
Вторая группа федераций — это федерации на основе автономии или конститутивные федерации. Их называют также иногда конституционными, но первый термин более точен: федерации, созданные на основе объединения, союза, тоже конституционные (закреплены в их конституциях). Субъекты таких федераций не обладают суверенитетом (конституционные положения о внутреннем суверенитете субъектов в таких федерациях относятся лишь к самостоятельному решению ими внутренних вопросов), зачастую не имеют собственных конституций, их границы иногда изменяются актами центральных органов (парламента) без их согласия. При этом мнение субъектов (штатов, провинций и т.д.) должно быть выслушано, но оно имеет лишь консультативный характер (Индия и др.).
Деление федераций на указанные две группы в современных условиях имеет преимущественно исторический характер. Ныне многие федерации являются конститутивно(конституционно)-договорными (договорно-конститутивными), сочетающими оба подхода. Впрочем, и в США конституция 1787 г. являлась своего рода договором между 13 первоначальными субъектами федерации.
После распада социалистических федераций не стало конституций, где говорится о безусловном суверенитете субъектов и о праве выхода. Подавляющее большинство федераций основаны фактически на принципах автономии составных частей. Исключениями являются Конституция Эфиопии 1994 г., где говорится о праве выхода из состава федерации, но это право сформулировано не как право штатов, а как право национальностей, и конституция крошечной федерации Невис и Сент-Кристофер в Карибском бассейне, где в 1998 г. даже проводился референдум на острове Невис с 5 тыс. жителей о выходе из федерации (предложение не было принято), но в последнем случае речь идет не о праве этносов, а населения острова.
О праве выхода говорится и в Конституции унитарного Узбекистана в отношении Республики Каракалпакия, но речь в данном случае идет не о субъекте федерации. Кроме того, выход Каракалпакии подлежит утверждению парламентом Узбекистана.
С точки зрения структуры различают симметричные и асимметричные федерации. В первом случае в состав федерации входят только однопорядковые субъекты (например, земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ, республики в Югославии), несубъектов — федеральных территорий, владений и др. — в ее составе нет. Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равноправие субъектов, их одинаковый статус и полномочия. На деле таких федераций нет. Ближе всего этому Австрия, Германия, Югославия. В Германии земли представлены неодинаково в верхней палате, в ОАЭ эмираты имеют неодинаковое представительство в однопалатном консультативном Национальном собрании. Во многих зарубежных федерациях есть несубъекты — особые территориальные образования. Во всех зарубежных федерациях есть какие-то элементы асимметрии, если не юридические то фактические (сравни, например, влияние каждого из двух субъектов — Сербии и небольшой Черногории в Югославии, штатов Калифорния и Айдахо в США на федеральные дела).
В зарубежной литературе различаются также интеграционные и деволюционные федерации. В первых при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации, во вторых преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации, в связи с чем положение отдельных субъектов может быть не совсем одинаковым. В отечественной литературе первая группа обычно называется централизованными федерациями (к ней относится большинство федераций, основанных на автономии, и многие федерации, исторически созданные на базе союза), вторая — относительно децентрализованными федерациями (к ней относится и часть федераций, основанных на автономии). Это различие определяется не столько путем анализа конституционных документов, сколько практической политикой, реальным положением дел.
В науке и конституционной практике используются три различных подхода к структуре федерации: национально-территориальный, территориальный и комплексно-территориальный. В «чистом» виде ни один из них не применяется, всегда используются несколько факторов, следовательно, имеются элементы комплексного подхода. Речь в Данном случае идет о том, какому из факторов придается решающее, доминирующее значение. Подавляющее большинство федераций в зарубежных странах построено по территориальному признаку. Национальный момент не учитывался, а зачастую и не мог быть учтен. Германия, Мексика, Бразилия, ОАЭ, США, Швейцария построены по территориальному признаку. При создании некоторых из них учитывались исторические, а иногда экономические или географические факторы.
В марксистско-ленинской концепции федерализма доминирует национально-территориальный принцип создания федерации. Это значит, что субъекты федераций должны создаваться по национальному знаку, на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа (в марксистской теории говорится обычно о нациях). Составное слагаемое этого принципа — «территориальный» — было направлено против «ревизионистов», предлагавших культурно-национальную автономию, о которой говорилось выше. Национально-территориальный принцип был положен в основу прежних СССР, югославской федерации, которая распалась в 1991 г., Чехо-Словакии, прекратившей свое существование с 1 января 1993 г. в связи с разделением на два государства: Чехию и Словакию. Использование этого принципа без учета реальной обстановки в ряде случаев породило сепаратизм, чем воспользовалась этнократия. Однако это не значит, что данный принцип не может быть применен в соответствующих условиях. В 1993 г. небольшая Бельгия была преобразована в федерацию по национально(этно)-территориальному принципу. Он использован в Конституции Эфиопии 1994 г. В своеобразных условиях Индии также частично используется этот принцип в форме территориально-языкового подхода к структуре федерации.
В настоящее время в науке и конституционной практике предпочтение чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. Он предполагает, что может быть учтен национальный фактор, как в Бельгии, Эфиопии, Югославии1, но наряду с этим используются и все другие факторы: исторические, экономические, географические и иные, как в Индии, Пакистане, Малайзии, да и в той же Бельгии.
Субъекты федерации и их правовое положение. Подавляющую часть территории федеративных государств занимают субъекты федерации (в некоторых федерациях, например в Австрии, Германии, ОАЭ, вся территория состоит только из субъектов). В Танзании и Югославии по 2 субъекта федерации, в Федеративных Штатах Микронезии и Пакистане — по 4 субъекта, в Эфиопии — 9, в Малайзии — 13, в Швейцарии — 23, в Мексике — 31 и т.д. Некоторые крупнейшие города одновременно являются субъектами федерации и муниципальными образованиями (Берлин в Германии, Вена в Австрии и др.).
Субъекты федерации часто имеют свои конституции (в Бразилии, Германии, США, Мексике — все субъекты, в Танзании — только Занзибар, в Индии свой конституционный закон имел штат Джамму и Кашмир), в провинциях Пакистана, у штатов Венесуэлы конституций нет. В отличие от политической автономии, где есть утверждаемые «сверху» конституции (например, в Крыму на Украине), субъекты федераций сами принимают свои конституции, которые не нуждаются в утверждении центральных органов (речь, разумеется, идет о тех федерациях, где субъекты имеют свои конституции). Субъекты федераций создают свои законодательные органы — местные парламенты (кроме ОАЭ где субъектами управляют абсолютные монархи — эмиры)2. Эти парламенты могут быть и однопалатными, и двухпалатными (в Индии, например, часть штатов имеют двухпалатные парламенты, а часть — однопалатные). Парламенты издают местные законы. В Швейцарии в некоторых небольших кантонах законы принимаются народными собраниями (собраниями избирателей). Субъекты федерации имеют свое правительство (его глава — губернатор, премьер-министр, главный министр), могут иметь собственную судебную систему, вплоть до верховных судов штатов, действующих параллельно с федеральными судами (например, в США), но во многих федерациях (например, в Канаде) у провинций собственной судебной системы нет. Субъекты федераций могут иметь свое гражданство (в США его имеют все штаты, а в Индии и Пакистане у субъектов федерации собственного гражданства нет). Иногда штаты имеют свои символы (герб, флаг, столицу), могут заключать между собой неполитические союзы (создание политических союзов и внутренних федеративных образований, иных, чем существующая федерация, им запрещено), а также соглашения экономического и культурного характера с субъектами федераций других государств, что делается главным образом между субъектами, близкими по территории (пограничные провинции Канады и штаты США), по языку, а иногда и с другими государствами, например соглашения франкоязычной провинции Квебек в Канаде с Францией). О соглашениях субъектов между собой (а, например, в Германии таких договоров и административных соглашений земли заключили несколько сот) должно быть сообщено правительству федерации (Австрия, Швейцария и др.). Возможны и договоры о разграничении полномочий федерации и субъектов, о них должно быть сообщено парламенту.
Иногда субъекты федераций создают свои представительства в Других государствах (канадский Квебек имеет 50 представительств в Разных государствах, земли Германии — 30, штаты США — 100), но только с разрешения министерства иностранных дел. Такие представительства выполняют лишь задачи экономического и культурного, но не политического характера.
Субъекты федераций представлены во второй палате федерального парламента, которая считается специфическим органом выражения их интересов. Они имеют в этой палате или равное представительство, независимо от численности населения (по два сенатора от каждого штата США, по три — в Бразилии), по 12 — в Австралии, или неравное, которое зависит от численности населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 от каждой земли в Германии, от 1 до 34 от каждого штата в Индии). Нет такого представительства в Танзании — там парламент однопалатный и действует иной порядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет избираемого парламента; но есть консультативное назначаемое однопалатное собрание при правительстве с разным представительством эмиратов.
Штаты иногда создают свои координационные органы (совет глав правительств штатов, национальная ассоциация легислатур — законодательных органов штатов), иногда несколько штатов объединяются в -крупные экономические районы, которые не создают свои политические органы, но образуют разного рода экономические комитеты по различным совместным программам.
С точки зрения современного конституционного права субъекты федерации государственного суверенитета и права выхода из федерации, как правило, не имеют (о «внутреннем» суверенитете, ограниченном федеральной конституцией, говорилось выше, о сецессии сказано ниже).
Несубъекты в федеративных государствах. Наряду с субъектами в состав многих федеративных государств входят территориальные образования, не являющиеся субъектами федерации. Это федеральный округ — столица с прилегающими окрестностями (федеральный округ Колумбия со столицей Вашингтоном в США, федеральный округ — столица Бразилиа в Бразилии, федеральный округ Абуджа в Нигерии , и т.д.), федеральные территории (например, Виргинские острова в США, несколько союзных территорий в Индии, по две территории в Канаде и Австралии), федеральные владения (обычно это прибрежные острова, которые не населены или население которых имеет переменный состав — служба маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так называемые ассоциированные штаты, например Пуэрто-Рико в США (перевод на русский язык его положения как «ассоциированного государства» неудачен, на деле его правовой статус не выше, а ниже обычного штата, на референдуме 1998 г. о преобразовании его в обычный штат избиратели Пуэрто-Рико дали отрицательный ответ). Число различного рода несубъектов невелико (девять в Австралии, шесть — в Индии, два — в Канаде и т.д.).
Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих конституций не имеют. В некоторых случаях они создают местные парламенты, которые в Индии, например, принимают даже местные законы, но эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парламенты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения полностью управляются федеральными органами лишь в отдельных из них есть племенные советы. Ассоциированные штаты (государства) теоретически независимы, но ответственность за их оборону и внешние сношения несет правительство США, сами они никаких внешнеполитических акций не осуществляют. Несубъекты федерации за редкими исключениями не представлены в верхней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они посылают представителей в сенат, но меньшее число, чем штаты). В США несубъекты посылают одного делегата (резидент-комиссара и т.д.) в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса.
Проблема сецессии субъектов. Как отмечалось, в настоящее время конституционное право не признает права выхода субъектов из состава федерации (по общему правилу конституции об этом праве не упоминают), в зарубежных конституциях не говорится и о праве наций (этносов) на самоопределение внутри федерации.
Факты сецессии, удачные и неудачные, все же бывали. В XIX в. группа кантонов попыталась выйти из состава Швейцарии, образовав свое объединение — Зондербунд (особый союз). Они были возвращены в федерацию с помощью вооруженных сил. В CША в связи с попыткой выхода из федерации 11 южных штатов была Гражданская война 1861-1865 гг. Уже тогда Верховный суд США сформулировал конституционный принцип: наш союз нерасторжим. В XX в. попытки сецессии отдельных штатов были предприняты в Австралии, Мексике, Нигерии, но были пресечены силой оружия (в Австралии — судебным приказом).В 1980ив 1995 гг.сцелью сецессии франкоязычного Квебека из Канады был использован референдум, но оба раза сепаратистам не удалось собрать большинства голосов (правда, в последний раз сторонники единства одержали верх с перевесом всего в 1\% голосов). В августе 1998 г. Верховный суд Канады признал за Квебеком право на самоопределение (с использованием референдума), одновременно решив, что : провинция Квебек не имеет права на одностороннее провозглашение независимости без учета интересов других субъектов федерации.
В начале 90-х гг. несколько республик («социалистические республики» Словения, Хорватия и др.) вышли из состава Югославии, и применение вооруженных сил не остановило сецессию.
В 70-х гг. сецессия Бенгалии из Пакистана была осуществлена вооруженным путем, при помощи войск Индии. Образовалось государство Бангладеш. В Малайзии конституция не предусматривает права выхода, но в 1965 г. город Сингапур вышел из ее состава мирным путем и образовал собственное государство; каких-либо вооруженных мер по его возвращению в федерацию не предпринималось.
В Чехо-Словакии сецессии не было. Произошло разделение государства на два: Чехию и Словакию. В 1991 г., используя конституционные положения, из состава СССР вышли Латвия, Литва и Эстония, ставшие самостоятельными государствами. В результате Беловежских соглашений 1991 г. самостоятельными государствами стали Россия, Белоруссия, Украина, вышедшие из состава СССР, а затем и другие бывшие союзные республики — Азербайджан, Армения, Грузия, Казахстан и др.
Сецессия используется (иногда справедливо, иногда — безосновательно) и в унитарных государствах. В 1999 г. на основе референдума из состава Индонезии вышла провинция Восточный Тимор, ставшая самостоятельным государством. Сецессия была признана ООН. С другой стороны, требования сецессии часто раздаются со стороны сепаратистов (Биафра в Нигерии в 1967 г. и др.). В Италии сепаратисты провозгласили в 1998 г. на севере страны никем не признанную республику Паданию, в США объявили самостоятельным государством Техас и т.д. Иногда такие события принимают форму курьезов. В 1999 г. о сецессии из Великобритании объявили жители деревни Ист-Принстед, провозгласив «Народную республику Ашурст-Вуд», они создали кабинет министров, ввели пошлины на въезд, таможню, печатают свои почтовые марки, получая доходы от нагрянувших толп любопытствующих.
Размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов. Поскольку и федерация в целом, и ее субъекты обладают качествами государственности, конституции федеративных государств разделяют предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается при определении полномочий даже политической автономии (в последнем случае предоставляется лишь право издания местных законов по некоторым вопросам). При разграничении компетенции федерации и ее субъектов используются в разных вариациях два основных подхода: дуалистического и кооперативного федерализма. Последний обязательно предполагает совместные полномочия. Существует несколько способов размежевания, в основе которых лежит различное сочетание четырех элементов: 1) исключительные полномочия федерации; 2) исключительные полномочия субъектов; 3) совместная компетенция федерации и субъектов; 4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных элементов.
Трудно точно классифицировать способы размежевания полномочий (предметов ведения) федерации и ее субъектов из-за множества оговорок, запретительных формулировок, несовершенства содержащихся в конституциях перечней полномочий, из-за того, что в одной и той же конституции иногда используются элементы разных способов, из-за казуистичности формулировок. Но в основном такие способы могут быть сведены к пяти вариантам. Первый способ состоит в том, что конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция федерации может быть установлена путем перечня вопросов, относящихся к ее исключительному ведению (так была установлена компетенция федерации, например, в Танзании по конституции 1977 г., перечислявшая 17 вопросов общего значения; таким же образом предусматривает 19 пунктов с подпунктами Конституция Эфиопии 1994 г., 12 пунктов Конституция Югославии 1992 г.). В этом случае дается перечень вопросов, по которым только федеральные органы могут принимать законы, регулировать эти сферы отношений. Компетенция федерации может быть определена и «негативным» способом — путем запрета субъектам федерации принимать законы по указанным в конституции вопросам. К предметам ведения федерации обычно относятся оборона, внешняя политика, авиатранспорт, железные дороги, почта, телеграф и др. При данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами.
Второй способ размежевания предметов ведения заключается в том, что устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться (обычно названы вопросы, по которым федеральные органы не могут принимать законы). Это редкий способ размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не применяется, но как частный случай наряду с другими используется конституциями США, Швейцарии и некоторых других стран. Он дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения.
При третьем способе конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Аргентина; Канада и др.). Часто в конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия же субъектов охарактеризованы в «негативном плане» — говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к ее Объектам. При этом особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно которой не названные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо федерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное расширение полномочий федерации, во втором даются дополнительные полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.
Четвертый способ размежевания предметов ведения состоит в том что указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и совместная компетенция федерации и субъектов. Сфера совместной компетенции часто называется в конституциях и теории совпадающей конкурирующей компетенцией. Наиболее подробный перечень такого рода содержится в Конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к ней названы 97 вопросов; относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Многие из этих вопросов имеют комбинированный характер: под одним и тем же номером обозначаются не совсем сходные вопросы. Остаточные полномочия отнесены к ведению федерации. В сфере совпадающей компетенции (в том числе и в других странах) действует принцип верховенства федерального права: закон федерации в этой сфере имеет преимущество, а субъекты могут издавать законы по тому или иному вопросу этой сферы, если данные отношения не урегулированы федеральным законом.
«Трехчленный» способ размежевания компетенции является довольно сложным, использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов, расписанных по разным рубрикам. Такую детализацию конституции федеративных государств, кроме Индии, не используют.
Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ конституциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он заключается в том, что конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий субъектов не существует (в Конституции Пакистана, правда, о нем упоминается, но наделе его нет). Конституция содержит общую формулировку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов федерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество по отношению к федеральному закону, т.е. действует закон субъекта, а не федеральный закон. Такой подход, порожденный отказом от концепции дуалистического федерализма и переходом к идее кооперативного федерализма, имеет преимущества по сравнению с охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавляет от излишней «жесткости» списков (а при любой тщательности их составления что-то может быть упущено, забыто), способствует укреплению самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции. В новейших федеральных конституциях все чаще используется именно этот способ.
Наряду с рассмотренными пятью основными способами размежевания компетенции в некоторых конституциях федераций применяются и другие способы. Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к компетенции законодательной и исполнительной власти федерации и ее субъектов. Конституция этой страны содержит также понятие «основы законодательства». Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) в соответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ размежевания компетенции применен Конституцией Бразилии 1988 г. Она предусматривает размежевание предметов ведения при участии не только федерации и штатов, как это принято в других государствах, но и федерального округа и муниципий (в последнем случае — административно-территориальных единиц внутри штатов). Эта Конституция различает: исключительную компетенцию союза (федерации), совместную компетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий и, наконец, компетенцию союза, штатов и федерального округа по законодательству. Остаточные полномочия отнесены либо к компетенции штатов, либо к компетенции муниципий.
Для осуществления исключительных полномочий федерации на территории субъектов в некоторых федерациях создаются территориальные федеральные органы — делегатуры (отделы, управления) тех министерств, которые занимаются вопросами общефедеральной компетенции (например, внутренних дел, юстиции, информации, труда). Если эти вопросы относятся к совместной компетенции федерации и субъектов, такие отделы обычно находятся в двойном подчинении (соответствующих органов федерации и субъектов).
Формы участия субъектов федерации в решении общегосударственных вопросов. Существует множество таких способов. К их числу относятся:
1) осуществление совместной компетенции федерации и ее субъектов. По вопросам совместной компетенции могут быть изданы и законы федерации, и законы ее субъектов, но в данной сфере отношений превалирует федеральный закон, действует он, а не закон субъекта федерации;
2) создание особой палаты в парламенте, обычно называемой сенатом и рассматриваемой как орган специфического представительства субъектов (установлено представительство в данную палату от Объектов в равном или неравном количестве). Как правило, федеральный закон не может быть принят без согласия этой палаты. Он принимается без ее согласия, если нижняя палата преодолеет отказ верхней палаты (ее вето) квалифицированным большинством голосов;
3) автоматическое включение по должности должностных лиц субъектов федерации в общефедеральные органы;
4) представительство субъектов федерации при центральных органах (обычно при правительстве);
5) периодически (не реже одного раза в год) созываемые совещания премьер-министра федерации и премьер-министров (главных министров, губернаторов) ее субъектов (Индия, Канада, Папуа — Новая Гвинея и др.); результаты таких совещаний иногда оформляются федеральным законом, иногда, если это сделать не удается, они используются в практической деятельности исполнительных органов;
6) совещания президента и глав исполнительной власти субъектов;
7) совещания руководителей одноименных министерств (департаментов) федерации и ее субъектов, которые во многом формируют политику в данной отрасли экономики, управления. Такого рода совещания направлены также на координацию практических действий;
8) участие субъектов федерации в заключении международных договоров, касающихся их. В настоящее время в связи с расширительным толкованием концепции кооперативного (совместного, координационного и т.д.) федерализма наблюдается тенденция возрастания участия субъектов федерации в решении федеральных дел.
Федеральный контроль и федеральное принуждение. Поскольку федеральные конституция и законы имеют верховенство, существует федеральный контроль за соблюдением конституции (а также федеральных законов, принятых в соответствии с полномочиями федерации) субъектами федерации. Обычный, регулярный контроль осуществляется конституционными и иными судами (контроль за соответствием актов субъектов федеральной конституции), действует контроль по линии исполнительной власти (в отличие от законодательных органов органы исполнительной власти в большинстве федераций подчинены по вертикали), применяется финансовый контроль (за правильным использованием субсидий федерации ее субъектами) и т.д.
Вместе с тем во многих федерациях существуют чрезвычайные способы федерального контроля, которые получили обобщенное определение «федеральное принуждение». К ним относятся: введение чрезвычайного положения на территории субъекта (субъектов) федерации, президентское правление в субъектах, федеральное управление, институт федеральной интервенции (вмешательства), приостановление собственного управления субъекта федерации, резервирование законов субъектов федерации по некоторым вопросам на усмотрение главы государства, федеральное законодательное замещение. Крайним способом федерального принуждения являются военные действия; они использовались при сецессии некоторых субъектов в США, Швейцарии, Нигерии, Пакистане. О возможности федерального принуждения говорят конституции США, Германии, других стран, но, например, в Австрии оно не предусмотрено, хотя в этой стране возможен роспуск ландтага земли (законодательного органа) и без применения чрезвычайных способов контроля: распускает ландтаг Президент по представлению правительства и с согласия Национального совета — верхней палаты Федерального собрания.
Возможность введения чрезвычайного положения на части территории субъекта федерации, в субъекте федерации в целом или в федерации подчиняется общим правилам, указанным выше. При введении чрезвычайного положения ограничиваются политические и личные свободы граждан, применяются «жесткие» способы управления, по ряду вопросов осуществляется прямое федеральное регулирование (законами и актами исполнительных органов федерации), иногда создаются специальные федеральные органы управления субъектом (субъектами) федерации, где введено чрезвычайное положение. Чрезвычайное положение вводилось на части территории Индии в связи с действиями террористов, в Пакистане во время этнических столкновений, в Малайзии, на Коморах в связи с попытками военного переворота, в отдельных штатах Мексики в связи с партизанским движением повстанцев.
Институт президентского правления особенно часто используется в Индии, где было уже более 100 случаев его применения. Президентское правление вводится целиком в штате или в группе штатов сроком до двух месяцев, а в крайнем случае — на шесть месяцев (парламент может неоднократно продлевать этот срок, но в общей сложности не более чем на три года). Основанием для применения этой меры являются массовые беспорядки, исчезновение в штате конституционных властей, иные чрезвычайные обстоятельства (например, массовая коррупция в органах власти штата). Президент издает указ о введении президентского правления по совету (на деле — по указанию) кабинета (премьер-министра). Деятельность законодательного собрания штата приостанавливается или оно может быть даже распущено (его полномочия осуществляются федеральным парламентом), правительство штата смещается или его деятельность приостанавливается, вся полнота власти по управлению штатом переходит к президенту. Он назначает для этого по указанию кабинета своего представителя (обычно им бывает назначенный ранее губернатор штата, который в нормальной ситуации не обладает существенными полномочиями, поскольку штатом управляет его правительство, сформированное партией или партиями, имеющими большинство в законодательном собрании штата). Губернатор (иной представитель президента) управляет штатом до тех пор, пока не будет восстановлена нормальная ситуация. После этого деятельность прежних органов штата возобновляется, а если они были распущены и смещены, проводятся новые выборы в законодательное собрание штата, которое формирует его правительство. После этою губернатор утрачивает чрезвычайные властные полномочия.
Близкий к этому институт — федеральное управление по отношению к земле (землям) в Германии. При применении этой меры парламент земли (ландтаг) распускается, для управления землей назначается федеральный комиссар. Случаев применения федерального принуждения в Германии не было. Федеральное принуждение предусмотрено
Конституцией Швейцарии, но случаев его применения после 1847 г. не было.
Институт федеральной интервенции (вмешательства) в дела штатов предусмотрен конституциями латиноамериканских федераций — Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, а также Конституцией Эфиопии 1994 г. В случае чрезвычайной ситуации в штате президент, привлекая армию, вправе сместить органы власти и управления штата, назначить для управления им своего представителя. Президент действует либо самостоятельно (но по инициативе самого штата, генерального прокурора, по собственной инициативе, в результате обсуждения вопроса в парламенте), или по совету (на деле — по указанию) кабинета министров либо премьер-министра (Эфиопия). Перечень в конституциях условий для применения федеральной интервенции является исчерпывающим и не подлежит произвольному расширению. Согласно Конституции Бразилии 1988 г. федеральная интервенция в дела штата возможна в точно указанных восьми случаях (обеспечение целостности страны, угроза публичному порядку, необходимость обеспечения свободного осуществления власти и др.), в том числе в случае, если штат не платит в течение двух лет налоги в федеральный бюджет. Срок длительности федеральной интервенции устанавливает сам президент, и он может неоднократно продлеваться. Штаты в Бразилии также имеют право вмешательства в дела муниципий (административно-территориальных единиц), но тоже в точно указанных случаях, в частности при непредставлении отчетов, предусмотренных законодательством.
В истории латиноамериканских федераций было несколько сот случаев федеральной интервенции, но в XX в. этот институт применяется все реже, хотя использовался, например, в Аргентине в 1974 и 1991 гг. Действуют другие, отлаженные механизмы подчинения субъектов воле федерации, способы координации деятельности федерации и штатов. Федеральная интервенция, однако, применялась и в США приблизительно в 10 случаях, причем и в последние десятилетия (в том числе и по отношению к отдельным городам в чрезвычайных обстоятельствах).
Институт приостановления собственного (провинциального) управления субъекта федерации предусмотрен Конституцией Папуа — Новой Гвинеи 1975 г. Эта страна в отличие от рассмотренных ранее имеет квазимонархическую форму правления (монарха Великобритании представляет генерал-губернатор), поэтому указанная мера осуществляется не главой государства (генерал-губернатор не имеет существенных полномочий), а премьер-министром, лицом, которому принадлежит реальная власть; однако акт премьер-министра требует последующего утверждения парламентом. Приостановление собственного управления провинции — субъекта федерации — возможно в случаях коррупции в ее органах управления, развала управления, несоблюдения конституции. При этом управление провинциями, каждая из которых имеет свою конституцию, переходит непосредственно к федеральному правительству, провинциальное законодательное собрание распускается, орган исполнительной власти провинции отстраняется от выполнения своих обязанностей. В этот период руководит управлением провинции федеральный министр, ответственный за местное управление. Эта мера не может длиться более девяти месяцев, но парламент может продлить срок еще на шесть месяцев. В течение этого времени должны быть проведены выборы в провинциальное собрание и сформировано местное правительство.
Резервирование законов субъекта на усмотрение главы федерации — мягкая мера федерального принуждения. Она осуществляется в тех федерациях, где в субъектах есть представитель федерации (губернатор), который подписывает законы субъекта для вступления их в силу. Он может не подписать (если находит определенное несоответствие федеральным актам) и представить принятый закон на рассмотрение главы федерации (практически правительства). Оно и решает, согласиться с законом или фактически отменить его (т.е. губернатор не подписывает закон по указанию президента).
Другой мягкий способ — федеральное законодательное замещение (Австрия, Германия). Оно заключается во временном изъятии полномочий субъекта принимать законы по точно указанным вопросам, если субъект не справляется с конкретной задачей. В этом случае принимается федеральный закон, который теряет силу при последующем принятии необходимого закона субъектом.
Конституции предусматривают необходимость контроля парламента за применением чрезвычайных мер в отношении субъектов федерации. В Бразилии, например, при применении федеральной интервенции должен быть в течение пяти дней созван Конгресс для контроля за действиями исполнительных органов. Контроль парламента предусмотрен в случае федерального вмешательства в Венесуэле, Германии, Швейцарии и других странах.
Источник
