Алебастрова И.А. и др. Конституционное право зарубежных стран: М.: Волтерс Клувер, 2006 ОГЛАВЛЕНИЕ
1 Алебастрова И.А. и др. Конституционное право зарубежных стран: М.: Волтерс Клувер, 2006 ОГЛАВЛЕНИЕ Общая часть Лекция 1. Понятие о конституционном праве зарубежных стран 5 Вопросы и задания для самопроверки 15 Лекция 2. Конституции зарубежных стран 16 Вопросы и задания для самопроверки 32 Лекция 3. Конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина 33 Вопросы и задания для самопроверки 47 Лекция 4. Конституционно-правовое регулирование общественного строя 48 Вопросы и задания для самопроверки 64 Лекция 5. Организация публичной власти в государстве: территориальное устройство 65 Вопросы и задания для самопроверки 82 Лекция 6. Организация публичной власти в государстве: формы ее осуществления 83 (система органов и народные голосования) Вопросы и задания для самопроверки 102 Лекция 7. Формы правления и государственные режимы в зарубежных странах 103 Вопросы и задания для самопроверки 111 Лекция 8. Конституционно-правовой статус парламента 112 Вопросы и задания для самопроверки 129 Лекция 9. Конституционно-правовой статус главы государства 130 Вопросы и задания для самопроверки 135 Лекция 10. Правительство в зарубежных странах 136 Вопросы и задания для самопроверки 141 Лекция 11. Конституционное регулирование судебной власти 142 Вопросы и задания для самопроверки 150 Лекция 12. Органы публичной власти территориальных единиц государства 151 Вопросы и задания для самопроверки 153 Особенная часть Лекция 13. Основы конституционного права Соединенного Королевства Великобритании 154 и Северной Ирландии Вопросы и задания для самопроверки 168 Лекция 14. Основы конституционного права США 169 Вопросы и задания для самопроверки 186 Лекция 15. Основы конституционного права Франции 187 Вопросы и задания для самопроверки 209 Лекция 16. Основы конституционного права ФРГ 210 Вопросы и задания для самопроверки 227 Лекция 17. Основы конституционного строя Италии 228 Вопросы и задания для самопроверки 246 Лекция 18. Основы конституционного права Китайской Народной Республики 247 Вопросы и задания для самопроверки 262 Литература
2 ОБЩАЯ ЧАСТЬ Лекция 1. ПОНЯТИЕ О КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В российском правоведении термин «конституционное право» употребляется в трех значениях. Им обозначаются отрасль права, область научных знаний и учебная дисциплина. Как отрасль права конституционное право представляет собой комплекс правовых норм с характеризующими специфику отрасли конституционного права, как и любой другой правовой отрасли, основными параметрами — предметом и методом правового регулирования, системой и кругом ее источников. В предмете конституционного права просматриваются два блока общественных отношений. Во — первых, это отношения, регулируемые конституцией того или иного государства, включающие основы всех сфер общественного бытия: правового статуса человека и гражданина; устройства гражданского общества; организации государственного механизма; территориального устройства государства. Во — вторых, это отношения, регулируемые иными источниками конституционного права, причем не только в основном (как это делает конституция), а подробно. В их число входят отношения: связанные с приобретением, прекращением и иными вопросами гражданства и осуществлением политических прав; возникающие в связи с образованием и деятельностью политических партий и иных политических общественных объединений; 5 складывающиеся при осуществлении народных голо сований и иных форм непосредственной демократии; связанные с деятельностью парламента; связанные с осуществлением конституционного контроля; касающиеся организации и деятельности местного само управления. Поскольку система любой правовой отрасли определяется ее предметом, система конституционного права также включает два блока наиболее крупных институтов: содержащиеся в конституции государства и содержащиеся в иных источниках права. Что объединяет названные институты конституционного права? Представляется, что институты второй разновидности имеют общую черту: все они возникли как юридические инструменты, обеспечивающие участие в политической жизни общества или влияние на нее. Несколько особняком стоит институт конституционной юстиции — его предназначение в конституционном праве — он непосредственно взаимосвязан с конституцией и направлен на укрепление ее стабильности и авторитета. Существует ли нечто общее у всех этих институтов, создающих правовую базу для воздействия граждан на управление обществом и государством, и институтов, содержащихся в конституциях? Почему в российской правовой науке принято считать, что базовые отношения, регулируемые конституцией, и политические отношения, регулируемые другими источниками права, образуют предмет единой правовой отрасли — конституционного права? Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо помнить, что конституционное право как правовая отрасль сложилось вокруг конституции, а также уяснить, когда и почему в мире появились первые конституции. Произошло это в западных странах с зарождением в них буржуазных отношений и процессов демократизации, что породило новые задачи правового регулирования. Основной из них стала необходимость обеспечения личной свободы. А поскольку главную угрозу такой свободе в тот момент представляли государство, имевшее форму абсолютной монархии, и феодальные пережитки, — появились правовые акты, устанавливающие пределы, ограничения государственной
3 6 власти (первоначально — в лице монарха) и гарантирующие свободу личности от произвола государства. При этом одним из аспектов системы ограниченного правления, учрежденного конституцией, явилось участие населения в осуществлении власти над обществом, в принятии и исполнении управленческих решений. Элементами механизма такого участия стали: избираемый парламент, призванный обеспечивать представительство и реализацию интересов населения в государственном механизме; выборы, посредством которых формировались парламенты, а в дальнейшем и некоторые другие органы власти; иные формы непосредственной демократии, позволяющие выразить волю народа или общественное мнение; политические права, предоставляющие населению юридическую возможность участвовать в управлении обществом; гражданство, которое в отличие от подданства признавало человека соправителем государства и являлось, таким образом, юридической предпосылкой возникновения политических прав; политические партии, объединение в которые повышало эффективность воздействия населения на государство; наконец, местное самоуправление, позволяющее населению самостоятельно решать вопросы местного значения и тем самым ограничивающее сферу деятельности центральной власти. Необходимость обеспечения эффективности перечисленных институтов потребовала тщательной регламентации процедур их реализации. Такая регламентация не могла во всех деталях осуществляться конституцией. Появились законы, а на их основе и другие правовые акты, регулирующие отношения, которые обеспечивали бы влияние населения на публичную власть и контроль за ней. В российском правоведении принято все эти отношения считать элементами предмета конституционного права наряду с отношениями основополагающего характера, регулируемыми собственно конституциями. Соответствующие правовые институты признаются составными частями системы конституционного права наряду с базовыми институтами, получившими закрепление в конституциях. 7 Следовательно, и предмет, и система конституционного права являются двуедиными. В самом конституционном праве отчетливо просматриваются два пласта регулирования: «макроуровень», включающий нормы и институты, регламентирующие основы самых разнообразных отношений, существующих в данном обществе и государстве, а также нормы и институты, детально регулирующие механизмы воздействия населения на публичную власть. Единство двух указанных блоков регулирования в рамках одной отрасли конституционного права сложилось исторически: и конституции, и упомянутые институты, регулируемые иными источниками конституционного права в деталях, изначально возникли исходя из одной потребности: ограничить государственную власть. Следует отметить, что критерий единства предмета и системы конституционного права является историческим: конституционное право и сами конституции изначально сложились как комплекс норм, ограничивающих государственную власть. С течением времени, по мере того как перед обществом вставали новые задачи (смягчение различных социальных противоречий, усиление взаимной социальной ответственности личности, общества, государства, регулирование проблем научно — технической революции, предотвращение ухудшения экологической ситуации, обеспечение мирного сосуществования государств и народов и т.д.), конституции стали регламентировать не только (а в некоторых странах — не столько) вопросы организации и ограничения государственной власти, но и основы устройства общества в целом, а также перечисленные сферы жизни государства. Можно констатировать, что в настоящее время конституции устанавливают различные юридические модели баланса между личностью, государством и институтами гражданского общества, т.е. регулируют не только проблемы ограничения государственной власти. Но отголосок первоначального предназначения
4 конституций сохраняется — те институты, которые исторически появились как ограничители власти государства, традиционно считаются, например в российском правоведении, элементами системы единой правовой отрасли — конституционного права. Итак, объединение в конституционное право институтов, возникших как ограничители государственной власти, — дань исторической правовой традиции. 8 Систему конституционного права образуют его институты и нормы. Наиболее крупные институты конституционного права ряд авторов характеризует как подотрасли: парламентское право, право народных голосований, муниципальное право. Особенности правовых норм, содержащихся в конституциях, — это их бланкетный характер большинства из них (иногда скрытый), а также значительный удельный вес в конституциях нетипичных правовых норм (норм — принципов, норм — дефиниций и норм — целей). Каждая конкретная отрасль права характеризуется совокупностью используемых ею методов. Конституционное право применяет все три традиционных метода правового регулирования: дозволение, обязывание и запрещение. При этом они чаще всего неравномерно распределяются между субъектами правоотношений, т.е. субъекты неравноправны: один из них выступает преимущественно управомоченной стороной, а другой — обязанной. Наиболее распространенный вид источников конституционного права — это нормативные правовые акты. Во всех странах (но в различных масштабах) получили распространение конституционно — правовые обычаи. В англо — саксонских странах в качестве источников конституционного права применяются также судебные прецеденты и доктрины, в некоторых исламских государствах основополагающий характер имеют религиозные источники. К числу нормативных правовых актов — источников конституционного права относятся законы, договоры, нормативные акты государственной исполнительной власти, нормативные акты органов конституционного контроля (надзора), парламентские регламенты, акты местного самоуправления. Законы подразделяются на конституционные, органические и обычные (именуемые также простыми, текущими, обыкновенными). Конституционные законы — это законодательные акты, обладающие наиболее высокой юридической силой по сравнению с другими законами. Среди конституционных законов следует выделить конституцию — акт, обладающий наивысшей среди актов внутреннего права юридической силой. В некоторых странах она так именуется официально, например: Федеральный конституционный 9 закон Австрийской Республики 1920 г. В ряде государств существуют и иные конституционные законы, и определяются они по — разному: либо как законы, дополняющие конституцию (Чехия), либо как законы, принимаемые по наиболее важным вопросам, указанным в конституции (Италия), либо как законы, принимаемые одновременно с конституцией и содержащие переходные положения (Югославия). Органические законы существуют лишь в ряде стран (Франция, Испания). Они подобны конституционным законам итальянской модели. Обычные, или простые, законы — это законы, не относящиеся ни к конституционным, ни к органическим. Договоры как особый вид нормативных правовых актов характеризуются тем, что они исходят от нескольких субъектов: государств, государственноподобных образований, автономных или муниципальных единиц. Договоры — источники конституционного права подразделяются на международные и внутригосударственные. Международные договоры могут быть признаны источниками конституционного права в том случае, если они регулируют конституционно — правовые проблемы. В связи с интернационализацией многих сфер общественных отношений в последние десятилетия наблюдается активизация использования источников права данного вида, в том числе по конституционно — правовым вопросам. Конституции многих государств закрепляют принцип верховенства норм международного права над правом внутригосударственным. Например, ст. 5 Конституции Болгарии устанавливает: «Международные договоры, ратифицированные в
5 конституционном порядке, обнародованные и вступившие в силу для Республики Болгария, являются частью внутреннего права страны. Они имеют приоритет перед теми нормами внутреннего законодательства, которые им противоречат». Вместе с тем все чаще в конституциях зарубежных стран включаются положения, направленные на создание механизма, обеспечивающего соответствие международных договоров национальной конституции на стадиях их заключения, ратификации и введения в действие. Так, в Конституции Испании имеется норма о том, что «заключению международного договора, содержащего положения, противоречащие 10 Конституции, должен предшествовать пересмотр последней» (ст. 95). Внутригосударственные договоры как источники конституционного права — это договоры, заключаемые территориальными общностями (субъектами федерации, автономными единицами или муниципальными образованиями) друг с другом или с центральной властью. Нормативные акты исполнительной власти включают акты главы государства, правительства и отдельных ведомств. Разумеется, далеко не все из них являются источниками конституционного права, а лишь те, которые содержат конституционно — правовые нормы и институты. Акты органов конституционного контроля как источники конституционного права — это их решения по вопросам о конституционности тех или иных документов или действий, о толковании конституции, о компетенции государственных органов и по некоторым другим проблемам. Регламенты парламентов или их палат всегда и в полном объеме являются источниками конституционного права. Они представляют собой принимаемые парламентом или его палатами подзаконные нормативные правовые акты, которые определяют структуру, организацию и порядок их деятельности. Среди актов местного самоуправления лишь немногие могут выступать источниками конституционного права. Как правило, это местные уставы, статуты и иные акты, регулирующие основы организации местного самоуправления и порядок участия населения в его осуществлении. Второй разновидностью источников конституционного права являются правовые обычаи. Конституционно — правовые обычаи — это нигде официально не зафиксированные правила поведения, применяемые в течение длительного времени по вопросам, имеющим конституционно — правовое значение, и молчаливо санкционированные государством. Конституционно — правовые обычаи в той или иной степени действуют практически в каждой стране, но наибольшее распространение они получили в странах с англо — саксонской правовой системой, прежде всего в Великобритании, конституция которой по большей части состоит именно из обычаев. Наиболее важными из них являются формирование 11 правительства лидером партии парламентского большинства, существование кабинета министров, обязанность монарха согласиться с законопроектом, принятым обеими палатами парламента, и т.д. Судебные прецеденты, т.е. постановления судов по конкретным делам как обязательные для судов при рассмотрении аналогичных дел в будущем, выступают источниками права, в том числе конституционного, только в странах англо — саксонской правовой семьи. Например, именно судебный прецедент в Великобритании подтвердил существование королевской прерогативы. Доктринальные положения, т.е. опубликованные мнения ученых — юристов по конституционно — правовым вопросам, можно лишь условно считать источниками конституционного права: в некоторых странах, например в Великобритании, суды вправе ссылаться на них для обоснования своих постановлений. Однако это лишь право судов, но не их обязанность, т.е. в отличие от применения статутов и прецедентов использование доктринальных положений не является обязательным.
6 Религиозные источники права, в том числе конституционного, встречаются преимущественно в исламских странах. Это прежде всего шариат, превосходящий в некоторых государствах по юридической силе даже конституцию. Следует иметь в виду, что конституции, конституционные и органические законы, а также акты органов конституционного контроля всегда, причем в полном объеме, являются источниками конституционного права. Все остальные формы права могут выступать источниками конституционного права целиком, частично или вообще не являться таковыми. Анализ предмета, метода, системы и источников конституционного права как правовой отрасли позволяет определить его как основополагающую отрасль права каждой конкретной страны, представляющую собой комплекс правовых норм и институтов, регулирующих основы устройства государства, общества и положения человека в них. Необходимо иметь в виду, что для наименования ведущей отрасли права в ряде стран используется термин «государственное право». Зачастую им обозначается та же самая совокупность правовых норм и институтов, что и понятием 12 «конституционное право». В российской правовой науке периодически разворачивались дискуссии о том, какой из этих двух терминов является наиболее удачным. По мнению профессора Н.А. Михалевой, «долгий спор о названии отрасли. привел к примирению сторон. Можно констатировать абсолютное тождество понятий «государственное» и «конституционное» право» (Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. — М.: Юристъ, 1999). Тем не менее, и в отечественной, и в зарубежной юриспруденции высказывались и высказываются мнения о том, что понятия «конституционное право» и «государственное право» следует разграничивать и по объему, и по содержанию. Так, некоторые авторы заявляют, что они различаются по объему регулирования, совпадая лишь частично: с одной стороны, конституционное право выступает лишь частью права государственного, так как последним термином должно обозначаться правовое регулирование всех аспектов организации и деятельности государства, в том числе посредством административного и судебного права, которые не охватываются правом конституционным; с другой стороны, более широким является понятие «конституционное право», регулирующее не только вопросы устройства государства, но и многие проблемы частно — правового характера: семья, частная собственность, труд, образование, воспитание и т.д. По мнению других ученых — конституционалистов, термины «конституционное» и «государственное» право различаются в содержательном плане: «конституционное» предполагает ориентацию ведущей отрасли права на изначальные ценности конституционализма: свобода личности, ограниченное правление, демократия; «государственное» исходит из признания приоритета интересов государства и абсолютизации его роли в обществе. Соответственно конституционным целесообразно обозначать ведущую отрасль права в демократических правовых государствах, а государственным — в странах, где ценности конституционализма не утвердились. Особое мнение о различии понятий «конституционное» и «государственное» право высказал К.В. Арановский, заявив, что термин «государственное право» является гораздо более широким, чем «конституционное право», так как сами государства с точки зрения мировоззренческой силы, 13 на которую они опираются, бывают разными: конституционными, если они основаны на идеалах свободы, ограниченного правления, равноправия, демократизма; бюрократическими; военно — полицейскими; теократическими и т.д. Соответственно следует именовать, по мнению К.В. Арановского, и ведущую отрасль права. Но в любом случае обобщающим термином должно выступать понятие «государственное право», поскольку речь идет об отрасли, в которой государство устанавливает основы своей организации и взаимоотношений с человеком и обществом (Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. 3 — е изд. М: Форум — ИНФРА — М, 1998). Исходя из того что в настоящее время в связи с появлением конституций в большинстве стран мира и закреплением в них хотя бы формально основных принципов конституционализма наиболее распространенным является термин «конституционное право», именно он будет
7 использован в настоящем пособии как универсальное понятие, обозначающее ведущую отрасль права в зарубежных странах (а соответственно науку и учебную дисциплину). Завершая общую характеристику конституционного права в первом из трех упомянутых значений, представляется необходимым подчеркнуть, что такой отрасли, как конституционное право зарубежных стран, разумеется, не существует. В каждой конкретной, отдельно взятой стране имеется основополагающая отрасль национального права, именуемая конституционным правом. Наука конституционного права — это часть правоведения, представляющая собой систему знаний о конституционно — правовых принципах, нормах и институтах, а также об отношениях, породивших их и регулируемых ими, практике реализации конституционно — правовых норм и институтов, истории и закономерностях их развития, о различных конституционно — правовых взглядах и теориях. Следует отметить, что самостоятельной науки конституционного права зарубежных стран не существует. В каждой стране наука конституционного права развивается как единое целое, конституционное право зарубежных стран — ответвление от этой единой науки. Методология науки включает формально — юридический, исторический, компаративный (сравнительно — правовой), социологический, статистический 14 и системный методы познания. Систему науки конституционного права образуют такие ее разделы, как общее понятие о конституционном праве зарубежных стран, основы теории конституции, конституционно — правовое регулирование статуса человека и гражданина, конституционные основы общественного строя, конституционные основы организации государственного механизма. Конституционное право зарубежных стран как учебная дисциплина имеет предметом изучения опыт развития зарубежных конституционно — правовых норм и институтов, а также практики их реализации. Данная учебная дисциплина включает Общую и Особенную части. В рамках общей части осуществляется концептуальное изучение основных конституционно — правовых институтов при выявлении их общих черт и отдельных особенностей в мировой практике. Особенная же часть направлена на изучение основ конституционного права отдельных стран. 15 Вопросы и задания для самопроверки 1. Что составляет предмет конституционного права зарубежных стран? 2. Каковы источники конституционного права зарубежных стран? 3. Дайте понятие конституционного права зарубежных стран.
8 Лекция 2. КОНСТИТУЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН Термин «конституция» происходит от латинского понятия constitutio, означающего «учреждение, установление, устройство». Глагол constituere («устанавливать, постановлять») использовался в Древнем Риме для обозначения некоторых правовых актов. В современный правовой словарь данное понятие вошло примерно в XVIII в. Первоначально произошло это в Англии, предположительно с утверждением в английском языке слова constitution в его обыденном смысле («устройство, состав, сложение, строение»). Но мировой конституционализм обязан Англии не только появлением своего основного термина. Буржуазные отношения начали развиваться в Англии раньше, чем в других странах. Поэтому именно в данном государстве исходя из потребностей нового класса буржуазии в свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств зародились (а точнее, возродились, получив разработку в античных государствах) идеи ограниченного свободой личности государственного правления как устройства государства, наилучшим образом соответствующего «целям общего блага». Эти идеи стали впоследствии краеугольным камнем конституционализма. В Англии появились и первые правовые акты, ограничивающие государственную власть (в лице монарха), ставящие ее под контроль коллегиального органа (первоначально — собрания баронов, а затем — выборного парламента) и запрещающие ей произвольно нарушать личную свободу. К их числу относятся Великая хартия вольностей 1215г., Хабеас корпус акт 1679 г., Билль о правах 1689 г. и некоторые другие. В Англии впервые появился и стал 16 действовать парламент как орган народного (а не сословного, как в те времена в Испании) представительства и главный ограничитель власти монарха. Поэтому Англию справедливо считают родиной конституционализма. Современную форму — форму основного закона, комплексно регулирующего основы устройства государства и положения в нем человека, — конституция приобрела в Америке. Именно здесь в стремлении вырваться из — под угнетения английской Короны и не допустить такого угнетения со стороны нового государства, создаваемого для осуществления верховной власти над американскими штатами вместо Короны, были приняты документы, официально называвшиеся конституциями: сначала в 13 штатах — бывших английских колониях, а затем в 1787 г. в государстве, явившемся результатом их объединения, т.е. в США. Новизна этих правовых актов состояла в том, что ими не только ограничивалась и строго разделялась государственная власть на три ветви с тем, чтобы не допустить ее узурпации и произвола по отношению к человеку, но и осуществлялась комплексная регламентация основ организации власти. В силу значимости для государственной организации конституция признавалась высшей юридической нормой и закреплялся особый усложненный порядок ее изменения. Вскоре первые конституции, комплексно регламентирующие основы устройства государства, были приняты в Европе, а именно в Польше и во Франции. С этих мероприятий начала формироваться концепция конституции как основного закона, существующего в государстве с целью достижения «общего блага». В современном правоведении термин «конституция» имеет несколько значений. Прежде всего следует различать конституцию юридическую и конституцию фактическую. В самом общем виде можно сказать, что юридическая конституция — это система правовых норм, а фактическая — это система общественных отношений. Существуют разные подходы к пониманию социально — политической сущности таких норм и отношений. На начальном этапе развития мирового конституционализма доминировал подход, согласно которому юридическая конституция представляла собой систему норм, ограничивающих государственную власть, а 17 фактическая — комплекс реальных ограничений такой власти, т.е. это действующая система ограниченного правления. Впрочем, уже тогда высказывалась точка зрения о том, что фактическая конституция представляла собой то или иное соотношение социально — политических сил, а юридическая — запись этого соотношения на бумаге с целью юридического оформления баланса социальных интересов и осуществления управления государством с учетом этого баланса.
9 Представляется, что социально — политическую сущность конституции можно охарактеризовать наиболее глубоко и полно только с анализом обоих изложенных подходов. Действительно, само наличие конституции в том или ином государстве означает, что его власть в большей или меньшей степени является ограниченной, при этом в конституции должно быть отражено стремление не допустить произвола государства в отношении человека. В этом состояло ее изначальное предназначение. Но степень ограниченности государственной власти практически зависит от соотношения социальных и политических сил в пределах данной страны. Предназначение конституции в обществе со временем перестало исчерпываться только ограничением государственной власти. В связи с тем что в условиях формальной свободы, провозглашенной первыми конституциями, были обострены многие социальные противоречия, в XX в. перед государством встали новые задачи — сглаживать эти противоречия, способствовать гармонизации различных социальных интересов, обеспечивать мирное существование человечества и т.д. Перемены такого масштаба не могли не получить отражения в современных конституциях, которые стали не только ограничивать власть государства, но и определять его активную роль в разрешении наиболее острых социальных проблем. Соответственно, социально — политическая сущность современных юридических конституций состоит в том, что они представляют собой систему норм, защищающих человека от произвола государства и вместе с тем устанавливающих механизмы осуществления им (государством) эффективного управления обществом и разрешения социальных конфликтов. Фактической конституцией может считаться совокупность реальных взаимоотношений человека, государства и общества, характеризующихся отсутствием государственного 18 произвола и активной ролью государства в обеспечении стабильности, прогресса, безопасности общества и преодолении в нем социальных противоречий. Термин «юридическая конституция» также используется в двух значениях: материальном и формальном. В материальном смысле конституция — это система правовых норм, регулирующих основы устройства общества, государства и положения человека в них. В формальном смысле конституция — это правовой акт (или — реже — несколько актов), обладающий наивысшей юридической силой среди актов внутреннего права и изменяемый в особом, усложненном по сравнению с иными законами порядке. Как правило, одни и те же нормы олицетворяют конституцию и в материальном, и в формальном смысле. Но есть исключения. Так, в Великобритании конституция существует лишь в материальном смысле, поскольку в данной стране отсутствует правовой акт или система актов, обладающих высшей юридической силой и изменяемых в усложненном порядке: основы устройства государства, общества и положения человека в них регулируются здесь не только бесчисленным количеством законов, но и правовыми обычаями, судебными прецедентами, доктринальными источниками права. В то же время в некоторых странах имеются нормы, являющиеся конституционными чисто формально, т.е. только потому, что они включены в текст основного закона, с точки же зрения материального права они не представляют особой важности, например нормы Конституции Швейцарии о болотах и заболоченных местах особой красоты (ст. 78), об азартных играх и игорных домах (ст. 106). Следует отметить, что чаще всего, употребляя термин «конституция», имеют в виду юридическую конституцию в формальном смысле. Социально — политическую и юридическую сущность конституции невозможно уяснить в полной мере без обращения к анализу функций конституции. Функции конституции — это направления ее воздействия на социальную действительность. К числу основных функций относятся: юридическая, политическая, идеологическая и интеграционная. Юридическая функция заключается в том, что конституция — это главный источник права в стране. Конституция 19
10 обладает высшей юридической силой и является базой для развития текущего законодательства, которое развивает и конкретизирует ее положения и должно ей соответствовать. Политическая функция означает, что конституция устанавливает основы организации публичной власти в данной стране, в частности статуса государства и общественных объединений, а также основы участия населения в осуществлении управления обществом, в принятии и исполнении управленческих решений, юридическими средствами оформляет и укрепляет (или наоборот, разрушает) политический режим, сложившийся в той или иной стране. Идеологическая функция конституции выражается в том, что в принимаемом им основном законе государство наиболее четко заявляет о тех духовных ценностях, на которые оно ориентировано. В конституциях демократических государств это свобода личности, незыблемость прав человека, демократия, собственность, семья и т.п. Например, преамбула Конституции США провозглашает в числе главных целей принятия Конституции «содействие общему благосостоянию, а также обеспечение нынешнему и будущим поколениям благ свободы». Духовные ценности, провозглашаемые в конституциях недемократических государств, исходят из признания приоритета интересов общества и государства над интересами человека. Например, социалистические конституции в качестве высших ценностей нередко признают цели построения коммунизма и другие постулаты марксистско — ленинской идеологии. Мусульманские государства иногда провозглашают в своих конституциях приверженность ценностям ислама. Наконец, важной функцией конституции является интеграционная, которая заключается в том, что, комплексно регулируя основы устройства общества и государства, конституция законодательно устанавливает нормы взаимодействия и согласования различных социальных интересов, обеспечивает единство экономического пространства, территории данной страны, способствует функционированию общества как целостной системы. Социально — политическая и юридическая сущность любой конституции, а также ее функции в обществе и государстве получают предметное выражение в ее содержании. Содержание конституции определяется предметом правового регулирования данного документа. Такой предмет включает множество объектов, блоков общественных отношений, 20 регламентируемых конституциями. Предмет конституции не оставался неизменным. Первые конституции регулировали лишь три объекта: устройство центральной власти государства, его территориальную организацию, права и свободы человека и гражданина. Причем права и свободы получали закрепление не во всех конституциях первого поколения, хотя и признавались смыслом принятия конституций. Незыблемость прав человека нередко как бы подразумевалась в силу естественного характера их происхождения. Например, Конституция США в своем первоначальном тексте прав человека почти не отражала. Впоследствии круг объектов конституционного регулирования стал постепенно расширяться. Такое расширение во многом происходило и происходит в связи с изменением социально — политической сущности конституции, которая, как уже указывалось, постепенно стала все более активно регулировать институты гражданского общества и социальные задачи государства. Как следствие, в XX в. конституцией стали закрепляться не только личные и политические, но и экономические, социальные и культурные права и свободы человека и гражданина. Кроме того, конституции начали регулировать отношения между трудом и капиталом, национальные отношения, духовно — культурные и экономические отношения наибольшей важности, формулируя соответствующие задачи государства и правила поведения иных субъектов в указанных областях жизни. Иными словами, конституции постепенно вышли за пределы регламентации чисто политической сферы общественных отношений и стали подвергать регулированию не только основы устройства государства и положения человека в нем, но и основы устройства гражданского общества, его экономической, социальной и духовно — культурной сфер, а также основы их взаимодействия с государством. Расширение круга объектов конституционного регулирования обусловлено научно — техническими новшествами. Так, информатизация общества потребовала занесения в «реестр» конституционных прав и свобод блока информационных прав. Появились и новые гарантии,
11 защищающие свободу человека и само его физическое существование от негативного воздействия научно — технического прогресса. Так, послевоенные конституции закрепляют право на тайну 21 не только переписки, но и телеграфных, телефонных сообщений; запрещают проведение научных, в том числе медицинских, опытов без добровольно выраженного согласия лица; наконец, вступившая в силу в 2000 г. гл. 2 Конституции Японии, включающая единственную статью, устанавливает: «Искренне стремясь к международному миру, основанному на справедливости и порядке, японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров» (ст. 9). Значительное развитие в послевоенных конституциях получил институт конституционного контроля. Все большее число стран включает в тексты своих конституций отдельные главы или разделы, посвященные регулированию вопросов финансовой системы (Япония, ФРГ, Польша, Румыния, Швейцария и др.), чрезвычайного положения (ФРГ, Бразилия и др.), статуса органов государственного контроля, выделяемых в самостоятельный вид органов государства (Польша, Словакия и др.). Вместе с появлением новых объектов претерпевают определенные изменения и традиционные объекты конституционного регулирования. Так, право собственности стало регулироваться с середины XX в. с учетом ее социальной функции, которая означает, что собственность должна использоваться собственником не только в его интересах, но и в интересах общества. Возникли новые подходы к регулированию организации и деятельности государства — использование нетипичных форм правления, появление тенденции регионализации государств, закрепление в конституциях основных принципов государственной политики, которые все чаще отражаются в использовании таких конституционных характеристик государства, как правовое, светское, социальное, демократическое. Эффективность реализации функций конституции и положений ее содержания не в последнюю очередь зависят от того, как организованы ее нормы и институты, т.е. какова ее форма. Форма конституции — это способ организации и выражения конституционных норм и институтов. В зависимости от специфики формы различают писаные и неписаные конституции. 22 Писаные конституции представляют собой единый правовой акт или несколько таких актов, число которых обозримо. Писаные конституции, в свою очередь, подразделяются на кодифицированные и некодифицированные. Если конституция представлена одним документом, она является кодифицированной, если комплексом правовых актов — некодифицированной. Примеры кодифицированных конституций — Конституции США, Италии, Основной Закон ФРГ и т.д. Некодифицированная писаная конституция существует, например, в Швеции, где она состоит из четырех нормативных актов (Формы правления 1974 г., Акта о престолонаследии 1810г., Акта о свободе печати 1874 г. и Основного закона о свободе высказываний 1991 г.). Неписаные конституции — это конституции, состоящие из необозримого числа источников, среди которых существуют как писаные (акты парламента, судебные прецеденты), так и устные (конституционные обычаи или соглашения). Причем последние имеют очень большой удельный вес, что и отражает характеристика конституций данной разновидности как неписаной. Неписаные конституции существуют в Великобритании и некоторых ее бывших колониях (Австралия, Новая Зеландия и др.). Большинство современных конституций — это кодифицированные писаные конституции. Кодифицированные конституции имеют определенную логическую структуру, придающую всему документу внутреннее единство. В настоящее время в большинстве стран такая структура более или менее унифицирована и стандартна. Она включает преамбулу, основную часть, а также заключительные, переходные и дополнительные положения. Содержание и форма конституций периодически подвергаются изменениям. Полное или частичное изменение текста конституции называется конституционной реформой. Полная конституционная реформа означает введение в действие новой конституции при
12 одновременном прекращении действия прежней. Частичная конституционная реформа проводится, как правило, путем изменения отдельных положений основного закона, т.е. внесения поправок в его текст. По способам проведения конституционных реформ конституции подразделяются на октроированные, договорные 23 и народные. Октроированные конституции — это конституции дарованные. Изначально дарование конституций осуществлялось монархом (например, дарованными являются конституции Японии, Марокко, Монако и др.). После Второй мировой войны дарование конституций стали осуществлять метрополии при изменении формы или прекращении колониального господства. Таким способом были приняты конституции более 30 стран Британского Содружества. Договорные конституции принимаются путем соглашения между несколькими субъектами — монархом и парламентом, объединяющимися в федерацию государствами и др. Например, договорными можно считать английские конституционные акты XVII — XVIII вв. Народные конституции — это конституции, источником принятия которых является население страны в лице избирательного корпуса. Народные конституции принимаются либо непосредственно гражданами, т.е. референдумом (например, конституции Франции, Испании и др.), либо парламентом (например, Конституция Японии) или учредительным собранием (конституантой), т.е. органом, специально созываемым для разработки, а часто и принятия новой конституции и после этого обычно распускаемым (например, Конституция Болгарии). Известны случаи, когда способы принятия народных конституций комбинировались. Так, Конституция Италии была разработана Учредительным собранием и принята референдумом. В некоторых странах учредительное собрание после принятия конституции преобразовывалось в парламент (например, в Греции в 1975 г.). Следует отметить, что большинство современных зарубежных конституций — это конституции народные. По порядку проведения конституционных реформ конституции подразделяются на гибкие и жесткие. Гибкие конституции изменяются в том же порядке, что и простые законы или другие источники права. Для жестких конституций характерен особый, усложненный порядок их изменения. Элементами жесткого порядка могут быть требование квалифицированного большинства голосов в органе, принимающем поправку или новую конституцию, для того чтобы они считались принятыми; необходимость созыва учредительного собрания; ратификация конституции или поправки 24 к ней субъектами федерации, повторным голосованием в парламенте или учредительном собрании (двойной вотум) либо референдумом и т.п. Некоторые положения жестких конституций вообще не могут быть пересмотрены: например, форма правления в конституциях Италии, Франции и некоторых других. В то же время Конституция Мексики в целом объявлена не подлежащей пересмотру. Встречаются и временные ограничения изменения жестких конституций. Например, Конституция Греции разрешает пересмотр только по истечении пяти лет после окончания процедуры предыдущего пересмотра (ч. 6 ст. 110). В ряде конституций содержится запрет их пересмотра в период действия чрезвычайного или военного положения в стране. Например, согласно 1 ст. 60 Конституции Бразилии «Конституция не может изменяться во время действующих федерального вмешательства, состояния обороны или чрезвычайного положения». Большая часть современных конституций — это конституции жесткие. Такая жесткость необходима для придания им стабильности и авторитета как основным законам страны. Результатом проведения конституционных реформ является изменение конституций, преобразование их содержания и формы в соответствии с изменяющимися потребностями времени. При всем своеобразии конституционного развития каждой конкретной страны в мировом конституционном процессе отчетливо просматриваются четыре этапа развития конституций.
13 Первый этап начался во второй половине XVIII в. принятием конституций в Америке, Польше и Франции и продолжался до начала Первой мировой войны. Для него характерны признание главной идеей конституционализма стремление оградить человека от произвола государства и исходя из этого охватить конституционным регулированием в основном три блока отношений: права человека, устройство высшей власти, территориальную организацию государства. Первые конституции признавали права человека естественными и неотчуждаемыми, при этом они подвергали регламентации преимущественно личные и политические права, которые стали признаваться ранее других, так как имели непосредственное отношение к проблеме ограничения государственной 25 власти. Из социально — экономических прав в первых конституциях упоминалось лишь право собственности, признаваемое «священным и неприкосновенным». На данном этапе конституции появились преимущественно в странах Европы и Америки, в то время как на африканском и азиатском континентах конституции были приняты лишь в отдельных странах (в Южно — Африканском Союзе в 1909 г., в Либерии в 1847 г., в Японии в 1889 г., в Иране в 1906 г.). Второй этап развития мирового конституционализма охватывает период между Первой и Второй мировыми войнами и характеризуется зарождением тенденции социализации (например, в Веймарской конституции появились разделы «общественная жизнь, «хозяйственная жизнь», «религия и религиозные общества», «просвещение и школа»), а также появлением конституций новой — социалистической — модели, которая была представлена Основными законами РСФСР 1918 г. и 1937 г., а также СССР 1924 г. и 1936 г., Монголии 1940 г. Конституциям социалистической модели свойствен отход от изначальных ценностей конституционализма, гипертрофированность зародившейся тенденции социализации и классовый характер регулирования большинства общественных отношений: естественное происхождение прав и свобод, а также автономия личности отрицались, человек оказался подчиненным государству и мог осуществлять свои права только в «интересах социалистического строительства», принцип народного суверенитета был подменен идеей диктатуры пролетариата, частная собственность запрещалась, зато другие экономические права, и прежде всего право на труд, были признаны основополагающими в системе прав и свобод, провозглашались руководящая роль коммунистической партии и господство одной — марксистско — ленинской — идеологии и т.п. Третий этап конституционного развития начался после Второй мировой войны и продолжался примерно до окончания 80 — х гг. XX в. Он характеризуется противоборством западной и социалистической моделей конституций, расширением географии мирового конституционализма. Именно в этот период были приняты конституции в большинстве государств мира. В развивающихся странах конституции ориентировались в основном либо на социалистическую, либо на западную модели. 26 Начало четвертого этапа конституционного развития связано с крушением мировой социалистической системы и демократизацией конституций в соответствующих странах. Процесс, начавшийся на рубеже х гг. XX в. и продолжающийся до настоящего времени, характеризуется восстановлением господства западной модели конституционализма, которая вновь становится универсальной (конституции социалистического типа продолжают существовать лишь в небольшом числе государств: в Китае, на Кубе, в Северной Корее и во Вьетнаме). Историческая эволюция конституций выявляет определенные тенденции развития социализации. Конституционные нормы все шире регулируют основы устройства не только государства (как это делали первые конституции), но и общества в целом, т.е. не только собственно политические, но и экономические, социальные и культурные отношения. Речь идет о задачах государства в соответствующих сферах, социальных, экономических и культурных правах, отношениях труда и капитала, статусе малочисленных народов, политических партий, профсоюзов, реже — организаций предпринимателей и работодателей и иных общественных объединений; в конституциях появились также положения, направленные на предотвращение или смягчение социальных конфликтов, установление социального предназначения собственности и т.д.
14 Демократизация — это еще одна тенденция развития конституций и конституционного права, проявляющаяся в расширении у человека юридически признанных и гарантированных возможностей влиять на публичную власть и отстаивать свои интересы во взаимоотношениях с ней. Она выражается в разрастании избирательного корпуса, в увеличении круга политических прав, в появлении административной юстиции, активизации институтов непосредственной демократии и т.п. Интернационализация конституций — это тенденция, выражающаяся в усилении взаимовлияния конституций различных стран, а также конституций и международного публичного права. Стабильность и высокий авторитет конституции как основного закона обеспечивается не только жестким порядком ее изменения и наивысшей среди национальных правовых 27 актов юридической силой, но и особой формой правовой защиты, в качестве которой выступает конституционный контроль. Конституционный контроль — это процедура проверки актов и действий органов и учреждений публичной власти (а иногда и частных лиц) на предмет их соответствия конституции. Конституционный контроль существует только в тех странах, в которых есть писаные конституции, обладающие высшей юридической силой. Его цель заключается в том, чтобы исключить существование в данном государстве правовых актов, противоречащих его основному закону. Начало конституционному контролю в современном понимании было положено в Северной Америке — там, где были приняты первые конституции в формальном смысле. Именно в США конституционный контроль был введен в правовую практику (хотя в американской Конституции об этом не говорится ни слова) в конце XVIII в. — начале XIX в. Вскоре данный институт был заимствован некоторыми государствами Латинской Америки, а в начале XX в. — и рядом европейских стран. Но Европа после Первой мировой войны выработала собственную модель конституционного контроля: если в США он осуществляется судами общей юрисдикции, то европейские конституции (начиная с Федерального конституционного закона Австрии 1920 г.) предусматривают наличие в стране специализированного органа конституционного контроля — как правило, конституционного суда, относящегося к системе высших органов власти государства (или субъекта федерации). Органы, осуществляющие конституционный контроль, — это его субъекты. Следует отметить, что в большем или меньшем объеме конституционным контролем занимается большинство органов публичной власти. Например, любой орган может отменить принятый им же правовой акт исходя из того, что он противоречит конституции. Главы государств многих стран могут налагать вето на законы, принятые парламентом, в том числе по мотивам их противоречия конституции. Отменять правовые акты отдельных министров может правительство, опять же среди других мотивов — из — за их противоречия конституции. Вместе с тем во многих современных государствах существуют органы, которые могут проверить на предмет конституционности широкий круг правовых актов, прежде всего законы, а в некоторых странах — также действия должностных лиц, а 28 иногда и частных лиц. Именно такие органы и принято называть органами конституционного контроля. Чаще всего в качестве органов конституционного контроля выступают суды: специализированные конституционные суды (существующие в рамках европейской модели конституционного контроля) или суды общей юрисдикции (характерные для американской модели данного института). В ряде стран конституционный контроль осуществляется квазисудебными органами (Конституционный совет во Франции). В социалистических странах конституционный контроль, как правило, осуществляется законодательными органами, которые могут отменять правовые акты, принятые ими самими, правительством, министерствами, ведомствами, а также нижестоящими представительными и исполнительными органами власти. Наконец, в ряде исламских государств конституционным и религиозным контролем занимаются особые органы, состоящие не только из юристов, но и из богословов. Вместе взятые, органы конституционного контроля, существующие в той или иной стране, образуют систему конституционной юстиции.
Источник
